Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 г. по делу N 66а-335/2021

Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в составе

председательствующего Ненашевой Е.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи частную жалобу Теряева Сергея Алексеевича на определение Новосибирского областного суда от 18 января 2021 года о прекращении производства по административному делу N по административному исковому заявлению Теряева Сергея Алексеевича о признании недействующим в части приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Новосибирской области".

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, объяснения Теряева С.А. и его представителя Шкурупа З.И, поддержавших доводы частной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей определение суда подлежащим отмене, руководствуясь статьями 310, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Пятый апелляционный суд общей юрисдикции

УСТАНОВИЛ:

приказом департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Новосибирской области" утверждены нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях на территории Новосибирской области, определенные с применением метода аналогов, согласно приложениям N 1 и N 2 (пункт 1), а также норматив потребления коммунальной услуги по отоплению при использовании надворных построек, расположенные на земельном участке на территории Новосибирской области, определенный с применением расчетного метода, согласно приложению N 3 (пункт 2), которые введены в действие с 01 июля 2016 года (пункт 3). Одновременно признан утратившими силу ряд приказов департамента по тарифам Новосибирской области (пункт 4).

Таблицей приложения N 1 к названному приказу в подстолбце "многоквартирные и жилые дома со стенами из камня, кирпича" столбца "Норматив потребления (Гкал на 1 кв. метр общей площади жилого помещения в месяц)", в строке "многоквартирные и жилые дома после 1999 года постройки" утвержден норматив потребления для двухэтажных домов в размере 0, 018 Гкал на 1 кв. метр общей площади жилого помещения в месяц.

Приказом департамента по тарифам Новосибирской области от 14 февраля 2020 года N "О внесении изменений в приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 15.06.2016 N" в таблице приложения N 1 к приказу в подстолбце "многоквартирные и жилые дома со стенами из камня, кирпича" столбца "Норматив потребления (Гкал на 1 кв. метр общей площади жилого помещения в месяц)", в строке "многоквартирные и жилые дома после 1999 года постройки" цифра "0, 018" заменена цифрой "0, 01795" (пункт 1). Дата вступления приказа в силу определена с 1 марта 2020 года (пункт 2).

Приказом департамента по тарифам Новосибирской области от 02 июня 2020 года N "О внесении изменений в приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 14.02.2020 N" пункт 2 после слов "с 1 марта 2020 года" дополнен словами "и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 25 декабря 2019 года".

Теряев С.А. обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Новосибирской области" (в редакции приказов департамента по тарифам Новосибирской области от 14 февраля 2020 года N, от 2 июня 2020 года N) в части установления норматива потребления по отоплению, утверждённого для двухэтажных домов постройки после 1999 года в размере 0, 01795 Гкал на 1 кв.м в месяц.

Административное исковое заявление принято к производству Новосибирского областного суда 23 октября 2020 года.

18 января 2021 года в предварительном судебном заседании Теряевым С.А. заявлено ходатайство о принятии к производству Новосибирского областного суда уточненного административного искового заявления о признании недействующим приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Новосибирской области" (в редакции приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 17 ноября 2020 года N "О внесении изменений в приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 15.06.2016 N") в части утвержденного норматива потребления по отоплению для двухэтажных домов после 1999 года постройки со стенами из кирпича и камня в размере "0, 0201 Гкал на 1 кв. метр общей площади жилого помещения в месяц; основание иска - несоответствие оспариваемой части нормативного правового акта положениям пунктов 22, 23, 16 и 17 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2017 года N (нарушение порядка выполнения расчетов и процедуры принятия нормативного правового акта - оставлены прежними.

Определением Новосибирского областного суда от 18 января 2021 года, занесенным в протокол предварительного судебного заседания, Теряеву С.А. отказано в удовлетворении ходатайства о принятии к производству суда уточненного административного искового заявления, производство по административному делу прекращено.

В частной жалобе Теряев С.А. со ссылкой на неправильное применение судом норм процессуального права, просит об отмене определений Новосибирского областного суда об отказе в принятии уточненного административного искового заявления и прекращения производства по делу, указывая, что суд первой инстанции не вправе был лишать истца процессуального права на уточнение предмета исковых требований (учитывая внесенные в нормативный акт изменения, аналогичным образом регулирующие спорное правоотношение, по поводу которого возник административный спор, и которые также допускают нарушение прав истца), и принимать решение о прекращении производства по делу в связи с утратой действия предыдущих положений.

Относительно доводов частной жалобы участвующим в деле прокурором принесены возражения, в которых он просит определение Новосибирского областного суда о прекращении производства по делу оставить без изменения.

Определениями судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 марта 2021 года частная жалоба Теряева С.А. в части просьбы об отмене занесенного в протокол судебного заседания определения Новосибирского областного суда от 18 января 2021 года об отказе в удовлетворении ходатайства о принятии к производству суда уточненного административного искового заявления оставлена без рассмотрения; частная жалоба на определение Новосибирского областного суда от 18 января 2021 года о прекращении производства по делу принята к производству Пятого апелляционного суда общей юрисдикции.

В судебном заседании административный истец Теряев С.А, его представитель Шкарупа З.И. доводы частной жалобы поддержали по изложенным в ней основаниям.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Рассмотрение частной жалобы осуществляется судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьей 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с изъятиями и особенностями, установленными частями 2, 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также КАС РФ).

В соответствии с пунктом 4 частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения (часть 4 статьи 310 КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы и поступивших на нее возражений, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что такие нарушения процессуального права, повлекшие принятие неправильного решения, допущены судом первой инстанции.

Частью 1 статьи 214 КАС РФ предусмотрено, что суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частями 5 и 6 статьи 39, частями 6 и 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса.

Устанавливая наличие оснований для прекращения производства по административному делу, суд первой инстанции исходил из того, что приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N как в первоначальной редакции, так и в редакциях от 14 февраля 2020 года и 02 июня 2020 года, в оспариваемой административным истцом части фактически прекратил свое действие в связи с принятием приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 17 ноября 2020 года N "О внесении изменений в приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 15.06.2016 N".

Поскольку оспариваемый приказ после обращения истца в суд был изменен и с 25 декабря 2019 года не подлежит применению в отношении жилых домов со стенами из камня и кирпича после 1999 года постройки (период, с которым административный истец связывает нарушение своих прав и законных интересов, выразившееся в начислении ему платы за коммунальные услуги по отоплению), данное обстоятельство расценено судом как предусмотренное частью 2 статьи 194, пунктом 1 части 2 статьи 214 КАС РФ основание для прекращения производства по делу, согласно которому суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

При этом суд сослался на разъяснения, приведенные в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым производство по делу подлежит прекращению, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем судом не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 1 статьи 46 КАС РФ административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.

Согласно приведенным в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснениями, в случае если в процессе рассмотрения дела оспариваемый нормативный правовой акт изменен, отменен или утратил силу и принят иной нормативный правовой акт, аналогичным образом регламентирующий правоотношения, в связи с регулированием которых подано заявление об оспаривании нормативного правового акта, административный истец, заявитель вправе уточнить заявленные требования.

В случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта (далее - основные нормативные положения), суд вправе предложить административному истцу, заявителю уточнить заявленные требования (пункт 27 названного Постановления).

Из материалов дела следует, что первоначально Теряев С.А. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Новосибирской области" (в действующей на день обращения в суд с иском редакции) в части установления норматива потребления по отоплению утверждённого для двухэтажных домов постройки после 1999 года в размере 0, 01795 Гкал на 1 кв.м в месяц.

В обоснование заявленных требований указал, что в нарушение пунктов 23, 16 и 17 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2017 года N, оспариваемый нормативный правовой акт не содержит указания на метод, который был использован для определения утвержденных нормативов; не содержит сведений о правовых основаниях состоявшихся изменений; не прошел предусмотренную законом процедуру опубликования. Фактическое применение при утверждении нормативов расчетного метода вместо необходимого метода аналогов в нарушение пункта 22 названных Правил, явилось причиной определения неверного размера норматива, что повлекло нарушение прав истца, являющегося потребителем данной услуги.

Допущенное, по мнению административного истца, нарушение его прав явилось основанием для обращения 06 ноября 2020 года в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Новосибирской области" (в редакции приказов департамента по тарифам Новосибирской области от 14 февраля 2020 года N, от 2 июня 2020 года N) в части установления норматива потребления по отоплению утверждённого для двухэтажных домов постройки после 1999 года в размере 0, 01795 Гкал на 1 кв.м в месяц.

В период нахождения настоящего административного дела в производстве Новосибирского областного суда приказом департамента по тарифам Новосибирской области от 17 ноября 2020 года N "О внесении изменений в приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 15.06.2016 N" внесены изменения: в таблице приложения N 1 в подграфе "многоквартирные и жилые дома со стенами из камня, кирпича" графы " Нормативы потребления (Гкал на 1 кв. метр общей площади жилого помещения в месяц)" цифры "0, 01795" заменены цифрами "0, 0201"*"", "0, 0184"**""; (подпункт 1 пункта 1); после таблицы дополнено сносками следующего содержания: ""*" - применяется в отношении жилых домов; "**"- применяется в отношении многоквартирных домов."; (подпункт 2 пункта1); в пункте 4 примечания к таблице после слов "месяцев" дополнено словами "за исключением нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению для двухэтажных многоквартирных и жилых домов со стенами из камня и кирпича после 1999 года постройки, для которых нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению рассчитаны на отопительный период продолжительностью 8 календарных месяцев" (подпункт 3 пункта 1); признаны утратившими силу приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 14.02.2020 N "О внесении изменений в приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 15.06.2016 N", приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 02.06.2020 N "О внесении изменений в приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 14.02.2020 N" (пункт 2); действие настоящего приказа распространено на правоотношения, возникшие с 25 декабря 2019 года (пункт 3).

Усмотрев нарушение своих прав также и названными положениями приказа N в части установления нового размера норматива потребления по отоплению, утверждённого для двухэтажных домов постройки после 1999 года в размере теперь уже 0, 0201 Гкал на 1 кв. метр общей площади жилого помещения, Теряев С.А. обратился с уточненным исковым заявлением, сохранив прежнее обоснование заявленных исковых требований.

В соответствии с частью 1 статьи 46 КАС РФ административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.

Вместе с тем, в нарушение указанных положений суд первой инстанции отказал административному истцу в принятии уточненного искового заявления, усмотрев в действия Теряева С.А. изменение не только предмета, но и основания иска.

С данным выводом суд апелляционной инстанции не соглашается, поскольку он противоречит фактическим обстоятельствам дела и опровергается как содержанием уточненного искового заявления, так и данными административным истцом в предварительном судебном заседании пояснениями.

Изложенный в возражениях на частную жалобу довод участвующего в деле прокурора о том, что, изменив предмет иска, административный истец фактически оспорил положения нормативного правового акта, иным образом регулирующие спорные правоотношения (утверждение нормативов на основании метода аналогов), основан на ошибочном толковании процессуального закона, в связи с чем во внимание не принимается.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что, оспаривая новые размеры нормативов в части правоотношений, субъектом которых Теряев С.А. является, административный истец в качестве обстоятельств, на которых он основывает свои требования, указывает на фактическое несоблюдение административным ответчиком данного метода (аналогов) при их исчислении. Правовой же анализ положений нормативного правового акта, которым вносятся изменения в основной акт, может являться предметом проверки только при условии принятия к производству суда соответствующего административного искового заявления.

То обстоятельство, что приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 17 ноября 2020 года N содержит указание на его основания принятия, в том числе на основании вступивших в законную силу решения Новосибирского областного суда от 14 августа 2019 года по делу N и определения Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2019 года N), не свидетельствует о законности обжалуемого определения суда, поскольку указанными актами для департамента по тарифам Новосибирской области не устанавливалась обязанность принятия заменяющего нормативного правового акта в признанной судом недействующей части, об утверждении нормативов в конкретных размерах.

При указанных обстоятельствах и учитывая, что приказ от 17 ноября 2020 года N принят именно как акт, которым вносятся изменения в основной нормативный правовой акт, административный истец, в случае, когда он считает, что изменяемой редакцией нормативного акта нарушение его прав не устранено, вправе был в данном случае уточнить (изменить) предмет исковых требований, заявив спор в отношении того же, что и в первоначальном иске, нормативного правового акта, но уже в новой редакции (актуальной), которой в оспариваемые положения и вносятся изменения.

Следствием необоснованного отказа в принятии уточненного искового заявления явился преждевременно постановленный судом первой инстанции вывод о том, что оспариваемый нормативный акт (приказ N) в настоящее время перестал затрагивать права и охраняемые законом интересы Теряева С.А, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению.

Как следует из приведенных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" разъяснений, по общему правилу в суде апелляционной инстанции не применяются нормы о соединении и разъединении нескольких административных исковых требований, об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований, о предъявлении встречного административного иска, о замене либо привлечении к участию в деле второго административного ответчика (часть 9 статьи 307 КАС РФ).

Вместе с тем указанные выше ограничения не распространяются на случаи, когда суд первой инстанции необоснованно отказал лицу, участвующему в деле, в удовлетворении ходатайства об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований, в принятии встречного административного иска, в замене либо привлечении к участию в деле второго административного ответчика, наделенного административными или иными публичными полномочиями.

В таких случаях суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело с учетом неправомерно неудовлетворенного либо ранее заявленного и нерассмотренного ходатайства (заявления) об изменении предмета или основания административного иска, увеличении (уменьшении) размера административных исковых требований, с принятием встречного административного иска, привлечением к участию в деле надлежащего административного ответчика по правилам производства в суде первой инстанции в срок, установленный для рассмотрения административного дела судом первой инстанции, исчисляемый соответственно со дня вынесения определения о принятии изменения предмета или основания иска, увеличения (уменьшения) размера требований, о принятии встречного административного иска, о привлечении к участию в деле административного ответчика. По итогам такого рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции выносится соответствующее апелляционное определение (часть 1 статьи 307, статья 309 КАС РФ).

Из указанных разъяснений следует, что необходимость разрешения административно-правового спора по существу заявленных исковых требований в отношении измененного предмета исковых требований становится для суда апелляционной инстанции обязательным только тогда, когда суд первой инстанции, необоснованно отказав в принятии уточненного искового заявления, все же разрешилзаявленный спор по существу (т.е. в пределах первоначально заявленного предмета административных исковых требований).

Однако, поскольку в данном административном деле суд первой инстанции, необоснованно отказав истцу в принятии уточненного искового заявления, разрешилвопрос о прекращении производства по делу в предварительном судебном заседании, не приступая к судебному разбирательству, у суда апелляционной инстанции отсутствуют правовые основания для разрешения в настоящем судебном заседании заявленного спора по существу исходя из измененного предмета иска.

Правовыми последствиями проверки обжалуемого судебного постановления в данном случае будет являться отмена определения суда о прекращении производства по делу с направлением административного дела в Новосибирский областной суд для рассмотрения административно-правового спора по существу с учетом уточненного искового заявления Теряева С.А. об оспаривании приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N (в редакции приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 17 ноября 2020 года N) в части установления размера норматива потребления по отоплению, утверждённого для двухэтажных домов постройки после 1999 года постройки, в размере 0, 0201 Гкал на 1 кв. метр общей площади жилого помещения "данные изъяты"

Помимо указанных нарушений, суд первой инстанции в нарушение положений статьи 35 КАС РФ не разрешилв установленном законом порядке второе заявление Теряева С.А. об отводе председательствующему судье, ограничившись комментарием об отклонении данного заявления без вынесения соответствующего процессуального акта "данные изъяты"

Отсутствие в материалах административного дела определения суда по результатам рассмотрения заявления об отводе (в данном случае председательствующему судье) исключает возможность признания обжалуемого определения постановленного в законном составе, что в соответствии с требованиями пункта 1 части 1 статьи 310 КАС РФ является безусловным основанием к отмене обжалуемого определения и направления дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Пятый апелляционный суд общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛ:

частную жалобу Теряева Сергея Алексеевича удовлетворить.

Определение Новосибирского областного суда от 18 января 2021 года о прекращении производства по административному делу N отменить, направив материалы административного дела в Новосибирский областной суд для рассмотрения административно-правового спора по существу заявленных исковых требований с учетом уточненного искового заявления Теряева Сергей Алексеевича от 18 января 2021 года о признании недействующим в части приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 15 июня 2016 года N "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Новосибирской области" (в редакции приказа департамента по тарифам Новосибирской области от 17 ноября 2020 года N "О внесении изменений в приказ департамента по тарифам Новосибирской области от 15.06.2016 N").

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке путем подачи кассационных жалобы, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев через Новосибирский областной суд.

Председательствующий