Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 г. по делу N 66а-387/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре судебного заседания Крикуновой Е.О, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-521/2020) по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Алтайского края о признании недействующими в части генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, и Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, по апелляционным жалобам представителя административного ответчика Барнаульской городской Думы, представителей заинтересованных лиц Администрации города Барнаула, Беломестных Д.А, Пашининой Н.А. на решение Алтайского краевого суда от 23 декабря 2020 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя Барнаульской городской Думы Копыленко К.В, представителя Администрации города Барнаула Насырова О.И, заинтересованного лица Пашининой Н.А, представителя заинтересованных лиц Пашининой Н.А, Беломестных Д.А. - Симоненко М.В, прокурора Генеральной прокуратуры РФ Скрипник М.А, УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Правила землепользования и застройки).

Первый заместитель прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 в части установления функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных по "адрес" и Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 в части установления территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных по улице "адрес".

Административные исковые требования мотивированы тем, что установление Генеральным планом и Правилами функциональной и территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных по "адрес", без учета их прежнего правового режима как городских лесов нарушает права неопределенного круга лиц на комфортную среду и благоприятные условия проживания, так как противоречит нормам Градостроительного и Лесного кодексов РФ.

Решением Алтайского краевого суда от 23 декабря 2020 года административное исковое заявление первого заместителя прокурора Алтайского края удовлетворено. Оспариваемые положения Генерального плана признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На указанное решение представителем заинтересованного лица Администрации города Барнаула подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить полностью и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований. Ссылается на то, что Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края, как документ территориального планирования и Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, как документ градостроительного зонирования, не являются правовыми актами, которые устанавливают, изменяют или отменяют границы городских лесов муниципальных образований, указывая, что генеральный план воспроизводит лишь уже установленные иными нормативными актами границы лесничеств. Также, указывает, что Генеральный план и Правила не нарушают требования градостроительного законодательства в части изменения функциональной и территориальной зон, так как не влекут за собой изменения правового режима земель, и в связи с чем, права неопределенного круга лиц не нарушены. Кроме того, указывает, спорные земельные участки относились к землям для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства с 1994 года, а в 2002 году уполномоченным органом Алтайского края принято решение об их исключении из земель городских лесов.

Не согласившись с решением Алтайского краевого суда от 23 декабря 2020 года, представителем заинтересованных лиц Пашининой Н.А. и Беломестных Д.А. также подана апелляционная жалоба на решение суда, в котором просит отменить решение и принять новое об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование доводов жалобы указывает, что вопреки выводам суда, спорные земельные участки были исключены из границы городского леса при проведении лесоустроительных работ городских лесов города Барнаула в 2003 году. Также считает, что судом не исследована информация о разности площадей городского леса по материалам лесоустройства, указанная в протоколе первого лесоустроительного совещания от 13 августа 2003 года, и площадь городских лесов, утвержденная впоследствии материалами лесоустройства 2014 года. Кроме того, после принятия Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" спорные земельные участки, находившиеся в черте городского округа города Барнаула, были переведены автоматически в земли населенных пунктов. Считает, что административным истцом выбран неверный способ защиты права.

Представителем Барнаульской городской Думы Копыленко К.В. также подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить полностью и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Считает, что судом при вынесении решения неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела и не применен закон, подлежащий применению. Ссылается на то, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки, не являются правовыми актами, которые устанавливают, изменяют или отменяют границы городских лесов муниципальных образований. Также считает, что административным истцом выбран неверный способ защиты права.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов, представителем Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в котором просят решение оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

В судебном заседании представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы Копыленко К.В, представитель Администрации города Барнаула Насыров О.И, заинтересованное лицо Пашинина Н.А, представитель заинтересованных лиц Пашининой Н.А, Беломестных Д.А. - Симоненко М.В, участвующие в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционных жалоб поддержали в полном объеме.

Прокурор Скрипник М.А. считает, что решение вынесено законно, обоснованно и оснований для его отмены не имеется.

В суд апелляционной инстанции заинтересованное лицо Беломестных Д.А, представители Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края, ООО "Алтайгипрозем", Комитета по дорожному хозяйству, благоустройству транспорту и связи города Барнаула не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, выслушав пояснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как указано в части 1 статьи 7, пункте 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктах 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом этого, а также положений статьи 1 Закона Алтайского края от 27 декабря 2008 года N 144-ЗС "О статусе и границах муниципального и административно-территориального образования город Барнаул Алтайского края" обжалуемые в части Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Согласно фрагменту оспариваемого Генерального плана города Барнаула - Карта функциональных зон, земельные участки по "адрес", находятся в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Из фрагмента карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории следует, что вышеуказанные земельные участки расположены в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-4), в которой в силу части 1.1 статьи 61 Правил землепользования города Барнаула к основным видам использования относятся индивидуальные жилые дома.

Согласно статье 1 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах: устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала; сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; использования лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; сохранения лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения; улучшение качества лесов, а также повышение их продуктивности; участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах; использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; использование лесов по целевому назначению, определяемому в соответствии с видами лесов и выполняемыми ими полезными функциями; недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платности использования лесов.

В соответствии с частью 1 статьи 97 Земельного кодекса Российской Федерации к землям природоохранного назначения относятся земли, в том числе, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий).

Частью 2 статьи 97 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (часть 4 статьи 97 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций.

Из статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что к защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (часть 1).

К категории защитных лесов относятся также городские леса (пункт 5 часть 2 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации).

Статьей 116 Лесного кодекса Российской Федерации регламентирован правовой регламент городских лесов: к городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов. В городских лесах запрещаются использование токсичных химических препаратов; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разведка и добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.

В соответствии с частью 3 статьи 116 Лесного кодекса Российской Федерации, изменение границ земель, на которых располагаются городские леса, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается.

Из материалов дела следует и судом установлено, что земельные участки, расположенные по "адрес" ранее относились к землям лесного фонда.

Данное обстоятельство подтверждается материалами лесоустройства 1994 года.

Проанализировав сведения, предоставленные Министерством природных ресурсов и экологии Алтайского края, материалы лесоустройства 2004 года, суд первой инстанции пришел к правильному выводу том, что земельные участки по "адрес" по состоянию на 2004 год имели статус городских лесов.

Правовой статус спорных земельных участков как земли городских лесов, был закреплен и иными градостроительными документами.

Так, Генеральным планом города Барнаула, разработанным в 1985 году, эти участки отнесены к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования, Генеральным планом города Барнаула, утвержденным 26 октября 2007 года, и Генеральным паном города Барнаула, утвержденным 26 февраля 2010 года - эти земельные участки были отнесены частично к функциональной зоне лесопарков и частично - к территории, в отношении которой функциональная зона не определена.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденными 03 июня 2011 года, и Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденными 09 октября 2012 года, спорные земельные участки относились к территориальной зоне городских лесов (Р.2).

Учитывая, что стороной административного ответчика, заинтересованными лицами доказательств того, что принимались решения об исключении земельных участков из состава городских судов не представлено, выводы краевого суда о том, что правовой статус спорных земельных участков с кадастровыми номерами N и N как земель городских лесов не утрачен, являются верными и доводы апелляционных жалоб его не опровергают.

Доводы апелляционной жалобы представителя заинтересованных лиц Симоненко М.В. о том, что спорные земельные участки были исключены из границы городского леса при проведении лесоустроительных работ в 2003 году, не основаны на материалах дела.

Действительно, в соответствии с протоколом технического совещания по лесоустройству городских лесов города Барнаула от 03 ноября 2003 года, принято решение об исключении из состава городских лесов участков, отнесенных к усадьбам.

Вместе с тем, как правильно указал суд первой инстанции, по результатам таксационного описания городских лесов города Барнаула от 2004 года спорные участки указаны как подлесок, на них есть единичные деревья (а не усадьбы), в связи с чем сделан правильный вывод о том, что эти участки, по материалам лесоустройства 2004 года так и остались в составе городских лесов.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В соответствии с частями 1, 6, пунктов 3, 9 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе, местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа; иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

В соответствии с подпунктами 1, 4, 5 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Анализ приведенных норм в системном единстве позволяет сделать вывод о том, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Установив, что правовой статус спорных земельных участков определен как земли городских лесов, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что установление оспариваемыми Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки на указанных выше земельных участках функциональной зоны и территориальной зоны - застройка индивидуальными жилыми домами нарушает федеральное законодательство в сфере лесных правоотношений, устанавливающих запрет на осуществление в защитных лесах (в том числе в городских лесах) деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями, в том числе размещение объектов капитального строительства.

В связи с изложенным, являются необоснованными доводы апелляционных жалоб Администрации города Барнаула, Барнаульской городской Думы о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки не устанавливают, изменяют или отменяют границы городских лесов муниципальных образований, подлежат отклонению.

Оспариваемые нормативные правовые акты были признаны краевым судом недействующими не в связи с тем, что ими были изменены границы земель, на которых располагаются городские леса, а по тем основаниям, что данными актами, на спорных земельных участках, относящихся к городским лесам, в нарушении законодательства, были установлены зоны застройки индивидуальными жилыми домами.

Согласно части 4 статьи 60 Земельного кодекса Российской Федерации действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Учитывая данные положения, доводы апелляционных жалоб о неверном способе защиты нарушенного права подлежат отклонению.

Иные доводы апелляционных жалоб были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 23 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителей административного ответчика Барнаульской городской Думы, представителей заинтересованных лиц Администрации города Барнаула, Беломестных Д.А, Пашининой Н.А. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи