Решение Московского городского суда от 11 мая 2021 г. по делу N 3а-1192/2021

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Баталовой И.С. при секретаре Комаровой Е.Д., с участием прокурора Макировой Е.Э., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1192/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества "Лираль - индустрия пластмасс" о признании недействующим пункта 2.7 Положения о составе, порядке подготовки, согласования и предоставления на утверждение проектов планировки территории в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 449-ПП, УСТАНОВИЛ:

30 апреля 2019 года Правительством Москвы принято Постановление N 449-ПП "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территории в городе Москве".

Первоначальный текст документа опубликован на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 06.05.2019, в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 26, 14.05.2019.

В настоящее время постановление действует в редакции постановления Правительства Москвы от 30.06.2020 N 918-ПП.

Названным постановлением в целях совершенствования порядка подготовки, согласования и утверждения проектов планировки территории в городе Москве утверждено Положение о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территории в городе Москве, пунктом 1.1 которого предусмотрено, что оно устанавливает последовательность действий органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений, физических и юридических лиц при подготовке, согласовании и утверждении проектов планировки территории в городе Москве (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством, а также проектов планировки территории, предусматривающих размещение объектов регионального значения, финансирование строительства, реконструкции которых осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и размещение которых планируется на территориях города Москвы и иных субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу), а также определяет состав и структуру проектов планировки территории и проектов межевания территории, входящих в их состав, за исключением проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 г. N 564 "Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов".

Пунктом 2 Положения утвержден порядок подготовки, согласования, утверждения проектов планировки территории.

Пунктом 2.7 Положения предусмотрено, что решение Градостроительно-земельной комиссии города Москвы о прекращении подготовки проекта планировки территории может быть принято на любом этапе его подготовки. В случае принятия указанного решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы правовой акт Москомархитектуры о подготовке проекта планировки территории подлежит признанию утратившим силу.

Административный истец обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 2.7 Положения, указывая на его противоречие статьям 2, 30 Градостроительного кодекса РФ, статье 2 Закона города Москвы "О правовых актах города Москвы", а также на его правовую неопределенность.

В обоснование административный исковых требований указано, что 13 февраля 2020 года Градостроительной-земельной комиссией города Москвы (далее также ГЗК) приняты решения, которыми ГЗК согласилась с подготовкой за счет средств административного истца проекта планировки территории в части производственной зоны N 39 "Бережковская набережная" для размещения общественно-жилой застройки площадью 78 га. 23 марта 2020 года Москомархитектура приняла Распоряжение N 365 о подготовке в 2020 - 2021 годах указанного выше проекта планировки территории за счет средств заявителя, после чего административный истец заключил договор на выполнение проектных (изыскательских) работ с ООО "Институт комплексного развития территория". 15 октября 2020 года на заседании ГЗК приняты решения, которыми ГЗК согласилась с целесообразностью завершения работ по проекту планировки территории, выполненных на текущий момент на выполненном объеме, признано утратившим силу ранее принятое решение от 13 февраля 2020 года. Также ГЗК согласилась с целесообразностью внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы в отношении территории, подлежащей комплексному и устойчивому развитию, поручено установить ее площадью 26, 93 га в границах земельного участка с кадастровым номером 77:07:0007006:1001 и сформировать территориальную зону.

Принятие решения ГЗК, а затем и Распоряжения Москомархитектуры о прекращении подготовки проекта планировки основано на оспариваемых положениях постановления Правительства Москвы N 449-ПП (пункт 2.7 Положения). Поскольку нормы оспариваемого нормативного правового акта были применены в отношении заявителя, он является субъектом соответствующих правоотношений в соответствии со статьей 208 Кодекса административного судопроизводства РФ и вправе обратиться в суд с настоящим иском.

По мнению административного истца, оспариваемый пункт 2.7 Положения должен устанавливать конкретные основания для принятия решения ГЗК и последующего признания утратившим силу правового акта Москомархитектуры, отсутствие механизма реализации влечет его неоднозначность и произвольность действия органов власти по его применению. Как указал административный истец, Градостроительный кодекс РФ и Градостроительный кодекс города Москвы не содержат положений, которые бы предоставляли органам власти произвольно прекращать подготовку проекта планировки территории в процессе его разработки.

В судебном заседании представитель административного истца Пономарева Ю.А. административные исковые требования поддержала в полном объеме. Представители Правительства Москвы, Москомархитектуры Аветисянц Э.Л, Дядюра В.А. против удовлетворения административных исковых требований возражали по доводам письменного отзыва, указали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Правительства Москвы, в установленном порядке опубликован и доведен до неопределенного круга лиц, не нарушает принципа правовой определенности, принятие решения о прекращении реализации проекта планировки осуществляется после рассмотрения указанного вопроса на ГЗК с участием уполномоченных органов исполнительной власти города Москвы и принятия соответствующего правового акта Москомархитектуры.

Изучив административное исковое заявление, возражения на него, выслушав представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Макировой Е.Э, полагавшей административные исковые требования подлежащими отклонению, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе в соответствии со статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных поименованной статьей.

Частью 9 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном Градостроительного кодекса Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Правоотношения в сфере градостроительной деятельности на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом "в" части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Проверяя в соответствии с пунктом "в" части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ процедуру принятия постановления Правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 449-ПП, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения субъектов РФ относится, в том числе, регулирование градостроительной деятельности, развитие городской инфраструктуры и обеспечение единства городского хозяйства. Правительство Москвы в силу части 1 статьи 44 названного закона является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.

В силу статьи 13 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования, а также осуществляет в соответствии с законодательством РФ регулирование градостроительной деятельности, которая в силу статьи 1 Градостроительного кодекса РФ представляет из себя деятельность по развитию территорий, в том числе, городов и иных поселений, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, реконструкции, сноса, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.

В соответствии с частью 3 статьи 4 Закона города Москвы от 08 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" постановления Правительства Москвы представляют собой нормативные правовые акты, которые принимаются Правительством Москвы по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 19 Закона города Москвы от 08 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Правовые акты Мэра Москвы, Правительства Москвы публикуются в официальных изданиях Мэра и Правительства Москвы - журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы". Официальным опубликованием правового акта считается первая публикация его полного текста в официальном издании органа государственной власти или первое размещение его полного текста на официальном сайте органа государственной власти в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Оспариваемое постановление Правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 449-ПП опубликовано на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 06.05.2019, в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 26, 14.05.2019.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, доведен до неопределенного круга лиц.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта актам большей юридической силы, суд приходит к следующему.

Административный истец просит признать недействующим пункт 2.7 Положения о составе, порядке подготовки, согласования и предоставления на утверждение проектов планировки территории в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 449-ПП, которым предусмотрено, что решение Градостроительно-земельной комиссии города Москвы о прекращении подготовки проекта планировки территории может быть принято на любом этапе его подготовки. В случае принятия указанного решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы правовой акт Москомархитектуры о подготовке проекта планировки территории подлежит признанию утратившим силу.

Оспаривая данный пункт, административный истец ссылается на то, что данная норма не является определенной, в отсутствие механизма ее реализации влечет неоднозначное толкование.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оспариваемое положение нормативного правового акта по своему содержанию является ясным и определенным.

Доводы административного истца о незаконности оспариваемого пункта постановления фактически сводятся к несогласию с вынесенными решениями ГЗК о прекращении реализации проекта планировки, которые являются самостоятельным предметом оспаривания в Арбитражном суде города Москвы по делу N А40-264393/20, что не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал вопросы прекращения подготовки проекта планировки территории, не имеется.

Постановлением Правительства Москвы от 16 ноября 2010 года N 1019-ПП "О создании Градостроительной-земельной комиссии города Москвы" утверждено Положение о Градостроительной-земельной комиссии города Москвы (далее - также ГЗК), в соответствии с которым на основании статьи 23 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. N 65 "О Правительстве Москвы", ГЗК создана в целях оперативного рассмотрения вопросов в области градостроительства, использования земельных участков, предназначенных под строительство (реконструкцию) градостроительных объектов, совершенствования порядка реализации инвестиционных проектов на территории города Москвы. Комиссия является постоянно действующим рабочим органом Правительства Москвы.

К основным функциям Комиссии относится рассмотрение и принятие решений по вопросам в области градостроительной деятельности, в том числе:

- о необходимости подготовки проектов планировки территории, а также об одобрении проектов планировки территории, - о целесообразности подготовки проекта планировки территории, - о необходимости признания утратившим силу правового акта города Москвы об утверждении проекта планировки территории, о прекращении подготовки проекта планировки территории.

Решения ГЗК принимаются по результатам обсуждения вопросов на ее заседании, они являются поручениями для органов исполнительной власти города Москвы. В состав ГЗК входят руководители Департаментов Правительства Москвы, в частности, Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры, Департамента городского имущества города Москвы, Департамента культурного наследия, Департамента развития новых территорий, Департамента градостроительной политики города Москвы и другие.

Таким образом, принятие решений осуществляется при рассмотрении Комиссией вопроса с участием уполномоченных органов исполнительной власти, обладающих компетенцией в различных сферах деятельности.

Принимая во внимание, что правоотношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, следует признать, что рассмотрение ГЗК с участием органов исполнительной власти города Москвы, обладающих специальной компетенцией, какого-либо вопроса с учетом его конкретных обстоятельств, соответствует принципам законодательства о градостроительной деятельности, установленным в статье 2 Градостроительного кодекса РФ, в частности, принципу сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

В силу пункта 1.3 Положения, утвержденного оспариваемым постановлением Правительства Москвы, основанием для подготовки проекта планировки территории является правовой акт Москомархитектуры, содержащий решение о подготовки проекта планировки территории. Признание соответствующего распоряжения утратившим силу и прекращение подготовки проекта планировки территории также осуществляется посредством издания правового акта Москомархитектуры в соответствии с частью 1 статьи 24 Закона города Москвы N 25 "О правовых актах города Москвы".

Исходя из изложенного, принятие решения Градостроительно-земельной комиссией города Москвы само по себе не влечет прекращения подготовки проекта планировки территории, а выступает условием для издания соответствующего правового акта Москомархитектуры. Оспариваемый пункт постановления Правительства Москвы в части указания на решение Градостроительно-земельной комиссии, по существу, направлен на обеспечение надлежащего рассмотрения вопроса. В случае принятия соответствующего решения Градостроительно-земельной комиссий города Москвы правовой акт Москомархитектуры о подготовке проекта планировки территории подлежит признанию утратившим силу. По смыслу оспариваемого административным истцом положения оно представляет собой механизм реализации прекращения подготовки проектов планировки территории.

Суд соглашается с доводами административного ответчика о том, что положения главы 5 Градостроительного кодекса РФ "Планировка территории" относят вопрос о подготовке проектов планировки территории к вопросам о целесообразности принятия решения органом государственной власти. При этом, сама по себе реализация Правительством Москвы полномочий по правовому регулированию процедуры подготовки проектов планировки и их прекращению является вопросом о целесообразности, который суды не вправе обсуждать в соответствии с пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50, поскольку данный вопрос относится к исключительной компетенции органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Суд отклоняет утверждение административного истца о том, что оспариваемый им пункт постановления о том, что решение Градостроительно-земельной комиссии города Москвы о прекращении подготовки проекта планировки территории может быть принято на любом этапе его подготовки. В случае принятия указанного решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы правовой акт Москомархитектуры о подготовке проекта планировки территории подлежит признанию утратившим силу, противоречит Закону города Москвы "О правовых актах города Москвы". В силу части 4 статьи 26 Закона города Москвы "О правовых актах города Москвы" они подлежат изменению либо признанию утратившими силу, если они фактически утратили силу, невостребованы или неприменимы на практике, признаны неэффективными по результатам правового мониторинга, не соответствуют актам большей юридической силы. При этом, в силу части 2 статьи 24 Закона признание правовых актов или их отдельных положений утратившими силу осуществляется правовыми актами того же вида и того же органа государственной власти, принявшего исходные правовые акты. Таким образом, правовой акт Москомархитектуры о подготовке проекта планировки территории может быть признан утратившим силу только тем же органом, что и имело место в ситуации административного истца ввиду издания Распоряжения Москомархитектуры от 22 января 2021 года N 74 "О признании утратившим силу распоряжения Москомархитектуры от 23 марта 2020 года N 365".

Несостоятельным является довод административного истца о том, что неопределенность правовой нормы состоит в том, что она не предусматривает возможность уведомления пострадавшей стороны о прекращении подготовки проекта планировки территории, а также возможность покрытия ее издержек.

В соответствии с пунктом 12.3.2.1 Регламента Правительства Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 21 февраля 2006 года N 112-ПП, требования которого распространяются на все документы Мэра Москвы и Правительства Москвы, их аппарата, получение информации, предоставление информации гражданам и организациям, а также размещение справочной, статистической информации, информации правового характера и иной информации в открытом доступе, осуществляется с использованием официального сервера Правительства Москвы в сети "Интернет".

Согласно пунктам 14.1.2, 14.1.3, 14.2.2 Регламента Москомархитектуры, утвержденного Распоряжением Москомархитектуры от 07 августа 2008 года N 156, распорядительные и служебные документы, подписанные должностными лицами Москомархитектуры, относятся к информационным ресурсам Москомархитектуры, потребителями информации являются население города и организации, расположенные на территории города Москвы, доступ к информации о деятельности Москомархитектуры обеспечивается путем размещения информации о ее деятельности в сети "Интернет".

Распоряжение Москомархитектуры от 22 января 2021 года N 74 "О признании утратившим силу распоряжения Москомархитектуры от 23 марта 2020 года N 365", на которое указывает административный истец в обоснование нарушения своих прав, опубликовано на сайте Москомархитектуры в сети "Интернет" www. mos. ru. Снимок страницы, подтверждающий публикацию распоряжения, представлен в материалы дела.

Поскольку общий порядок доведения до сведения заинтересованных лиц принятых распоряжений Москомархитектуры в настоящее время установлен соответствующими распорядительными актами, для принятия распоряжения о прекращении подготовки проекта планировки территории установление какого-либо особого порядка не предусмотрено, у суда нет оснований полагать, что данный порядок следует повторно описать в пункте 2.7 Положения, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 449-ПП.

При таких обстоятельствах, несостоятельными являются доводы административного истца о том, что неопределенность нормы заключается в отсутствии описанного механизма извещения участника проекта планировки о его прекращении. Такой механизм установлен указанными выше распорядительными документами и активно реализуется на территории города Москвы.

Что касается довода о том, что оспариваемое постановление должно устанавливать основания для принятия решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы о прекращении подготовки проекта планировки территории и порядок принятия такого решения, суд отмечает, что в силу части 1 статьи 23 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы", Постановления Правительства Москвы от 16 ноября 2010 года N 1019-ПП решения ГЗК являются поручениями для органов исполнительной власти города Москвы, ГЗК не осуществляет полномочия Правительства Москвы при рассмотрении вопросов в пределах своей компетенции, решения ГЗК для третьих лиц правовые последствия не влекут. Принятие решения ГЗК само по себе не влечет прекращения подготовки проекта планировки территории, а выступает условиям для издания соответствующего правового акта Москомархитектуры. Поскольку в силу пункта 1.3 оспариваемого постановления основанием для подготовки проекта планировки территории является правовой акт Москомархитектуры, содержащий решение о подготовке проекта планировки территории, признание соответствующего распоряжения утратившим силу и прекращение подготовки проекта планировки территории также осуществляется посредством издания правового акта Москомархитектуры в соответствии с частью 1 статьи 24 Закона города Москвы "О правовых актах города Москвы". Таким образом, уведомление о принятии решения о прекращении подготовки проекта планировки территории может быть осуществлено в связи с принятием соответствующего правового акта Москомархитектуры, но не решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы.

Также суд не может согласиться с доводами административного истца о том, что неопределенность правовой нормы состоит в отсутствии в ней описанного механизма возмещения издержек пострадавшей стороны. Поскольку действующим законодательством не установлен особый порядок возмещения ущерба пострадавшей стороне при принятии решений о прекращении подготовки проекта планировки территории, при таком возмещении действует общий порядок, урегулированный статьями 15, 1064, 1069 Гражданского кодекса РФ.

Ссылку административного истца на нарушение оспариваемым нормативным правовым актом положений Конституции РФ суд не может принять во внимание, поскольку в силу положений статьи 3 Федерального Конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" проверка конституционности законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, относится к полномочиям Конституционного Суда РФ.

В отношении доводов административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ, суд отмечает, что данная норма касается правил землепользования и застройки, относится к главе 4 "Градостроительное зонирование" Градостроительного кодекса РФ, тогда как оспариваемое постановление регулирует иные правоотношения, а именно - правоотношения по планировке территории.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский городской суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административных исковых требований акционерного общества "Лираль - индустрия пластмасс" о признании недействующим пункта 2.7 Положения о составе, порядке подготовки, согласования и предоставления на утверждение проектов планировки территории в городе Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 449-ПП.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова

Мотивированное решение изготовлено 12 мая 2021 года