Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 г. по делу N 66а-1200/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1379/2020 по административному исковому заявлению Кобзаренко Андрея Валерьевича о признании недействующим с момента принятия решения Совета депутатов городского округа Истра 19 марта 2020 года N 6/2 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" в части отображения на карте градостроительного зонирования в территориальной зоне Ж-1.1 - зона специализированной среднеэтажной жилой застройки земельных участков, по апелляционной жалобе Кобзаренко Андрея Валерьевича на решение Московского областного суда от 10 сентября 2020 года, которым удовлетворено в части административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя административного истца Гусева Д.Н, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Совета депутатов городского округа Истра Московской области и администрации городского округа Истра Московской области Иванова И.П, возражения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Черновой М.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 19 марта 2020 года N 6/2 внесены изменения в Решение Совета депутатов городского округа Истра Московской области N 14/13 от

23 ноября 2017 года "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" (далее - Решение от 19 марта 2020 года N 6/2, Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в общественно-политической газете "Истринские вести" N 16 (12.773) от 27 марта 2020 года; N 17 (12.773) от 28 марта 2020 года; N 19 (12.776) от 4 апреля 2020 года; N 20 (12.777) от

10 апреля 2020 года; N 21 (12.779) от 11 апреля 2020 года и размещено на официальном сайте Администрации городского округа Истра.

Кобзаренко А.В, являясь собственником земельных участков, расположенных по адресу: "адрес" с кадастровыми номерами N, N и N, обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия Решения от 19 марта 2020 года N 6/2 в части отображения на карте градостроительного зонирования в территориальной зоне Ж-1.1 - зона специализированной среднеэтажной жилой застройки принадлежащих истцу земельных участков. В последующем, уточнив требования просил возложить на административного ответчика обязанность принять решение об отнесении земельного участка с кадастровым номером N к зоне Ж-3А зона специализированной смешанной малоэтажной жилой застройки.

В обоснование заявленных требований, ссылаясь на противоречие оспариваемых нормативных правовых актов положениям земельного и градостроительного законодательства, указал, что в результате внесенных изменений в Правила землепользования и застройки земельные участки административного истца включены в территориальную зону специализированной среднеэтажной жилой застройки (Ж-1.1), в которой отсутствуют как основные, так и дополнительные виды разрешенного использования, позволяющие административному истцу использовать принадлежащие ему земельные участки в соответствии с установленными для них видами разрешенного использования, что делает невозможным их эффективное использование собственником.

Решением Московского областного суда от 10 сентября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено в части, признаны недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу Правила землепользования и застройки в той мере, в которой градостроительным регламентом территориальной зоны Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки" не предусмотрено использование земельного участка с кадастровым номером N под индивидуальное жилищное строительство. В остальной части требований административному истцу отказано.

Не согласившись с решением суда, Кобзаренко А.В. обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт изменить в части отказа в удовлетворении административного искового заявления в отношении земельного участка с кадастровым номером N и принять новое решение, полагая решение суда в данной части принятым с нарушением норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что на момент приобретения земельных участков действовали Правила землепользования и застройки, согласно которым спорные участки административного истца были отнесены к территориальной зоне Ж-3 "зона смешанной малоэтажной жилой застройки", градостроительный регламент которой предусматривал возможность использования данных участков в соответствии с видами их разрешенного использования. После внесения изменений в Правила землепользования и застройки, земельные участки административного истца отнесены к территориальной зоне Ж-1.1, которая не соответствует функциональной зоне Ж-1.1 Генерального плана городского округа Истра, утвержденного 20 декабря 2019 года, при принятии нормативного правового акта не учтено фактическое землепользование, чем нарушены права и законные интересы административного истца на использование земельных участков в соответствии с видом их разрешенного использования. Признавая Правила землепользования и застройки недействующими в отношении земельного участка с кадастровым номером N, суд не учел, что использование земельного участка с кадастровым номером N в соответствии с его видом разрешенного использования в территориальной зоне Ж-1.1 также невозможно.

Подателем апелляционной жалобы указано также на наличие описки в решении суда в части печатного издания, в котором надлежит опубликовать принятое решение.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Советом депутатов городского округа Истра Московской области, администрацией городского округа Истра Московской области представлены возражения.

В судебное заседание административный истец, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явился. Судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Совет депутатов городского округа Истра Московской области является представительным органом, который наделен полномочиями по утверждению Правил землепользования и застройки городского округа Истра Московской области.

Решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области N 6/2 от 19 марта 2020 года утверждены изменения в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области.

Учитывая нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также положения Устава городского округа Истра, Регламента, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Истра 30 августа 2018 года N 1/12, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Судом также установлено, что Правила землепользования и застройки приняты в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и надлежащим образом доведены до всеобщего сведения.

В данной части решение суда сторонами не оспаривается.

Как следует из материалов дела, Кобзаренко А.В. является собственником земельных участков, расположенных по адресу: "адрес": с кадастровым номером N площадью 3575 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для малоэтажного жилищного строительства и рекреационных целей; с кадастровым номером N площадью 1260 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства; с кадастровым номером N общей площадью 3176 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - магазины, деловое управление, общественное питание.

Решением Совета депутатов городского округа Истра от 20 декабря 2019 года N 1/16 утвержден Генеральный план городского округа Истра Московской области (далее - Генеральный план).

Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки земельные участки административного истца отнесены к функциональной и территориальной зонам Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки".

Пунктами 1 и 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований Кобзаренко А.В. о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N в границы территориальной зоны Ж-1.1, суд первой инстанции исходил из того, что вид разрешенного использования земельного участка "для малоэтажного жилищного строительства и рекреационных целей" при приведении его в соответствие с видами разрешенного использования, указанными в классификаторе видов разрешенного использования, утвержденном Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, сопоставим с установленными на спорной территории градостроительными регламентами. Установленная территориальная зона не противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и соответствует Генеральному плану.

Судебная коллегия не усматривает оснований не согласиться с вышеуказанными выводами суда и полагает, что суд пришел к правильному выводу, что в данной части оспариваемый акт принят в соответствии с действующим законодательством и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Кроме того, в данной части решение суда лицами, участвующими в деле, не обжалуется.

При разрешении требований административного истца в части земельного участка с кадастровым номером N суд исходил из его вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", а также необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Установив, что функциональная зона, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, предусматривает возможность использования территории как под среднеэтажную жилую застройку, так и под индивидуальное жилищное строительство, то есть допускает использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, а Правила землепользования и застройки в территориальной зоне Ж-1.1 предусмотрели возможность осуществления только среднеэтажной застройки, суд пришел к выводу о необходимости удовлетворения требований административного истца в этой части и признал Правила землепользования и застройки недействующими в той мере, в которой градостроительным регламентом территориальной зоны Ж-1.1 не предусмотрено использование земельного участка с кадастровым номером N под индивидуальное жилищное строительство.

Однако, признавая оспариваемый акт недействующим в указанной части, суд вышел за рамки осуществляемого судом в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации абстрактного нормоконтроля, при котором суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части иному акту, имеющему большую юридическую силу, фактически вторгся в компетенцию представительного органа муниципального образования по принятию или внесению изменений в нормативные правовые акты.

Как разъяснено в пункте 27 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции", исходя из того, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении, частной жалобе, представлении и возражениях относительно их, в случаях когда принятие судебного акта в обжалуемой части явилось следствием другого вынесенного по этому же делу и необжалованного судебного акта либо следствием выводов (мотивов), содержащихся в необжалованной части судебного акта, суд вправе проверить также необжалованный судебный акт по административному делу или обжалуемый судебный акт в части, которая не была обжалована.

В связи с этим решение суда в данной части следует изменить, а Правила землепользования и застройки признать не действующими в части включения в границы территориальной зоны Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки" земельного участка с кадастровым номером N.

Административный истец в апелляционной жалобе указывает, что использование земельного участка с кадастровым номером N в соответствии с видом его разрешенного использования "магазины, деловое управление, общественное питание", также, как и земельного участка с кадастровым номером N, невозможно в территориальной зоне Ж-1.1, градостроительным регламентом которой не предусмотрен такой вид разрешенного использования. Вместе с тем функциональная зона Ж-1.1 Генерального плана допускает размещение рекреационных, общественно-деловых объектов во всех жилых функциональных зонах.

Суд первой инстанции, пришел к выводу, что внесенные изменения в Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, приняты в соответствии с Генеральным планом, также суд указал, что изменения внесены с учетом предложений и замечаний участников публичных слушаний о формировании самостоятельной территориальной зоны в отношении ЖК "Павлово-2" с видом разрешенного использования под малоэтажное жилищное строительство, отраженных в протоколе публичных слушаний, пришел к выводу, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне Ж-1.1 прав административного истца не нарушает.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что в сфере градостроительных отношений предусмотрен приоритет публичной цели устойчивого развития территории, который обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Между тем полагает, что градостроительные регламенты территориальной зоны Ж-1.1 в рамках оспариваемых изменений градостроительных решений не отвечают принципу законности и правовой определенности.

Границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки включают в себя в том числе градостроительные регламенты, которые устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон (статьи 30 и 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 Земельного кодекса Российской Федерации).

Существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

На момент принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки Совет депутатов городского округа Истра располагал сведениями о земельном участке с кадастровым номером N, поставленным на кадастровый учет 15 марта 2018 года, таким образом имел возможность учесть сведения о назначении земельного участка, собственником которого с 11 декабря 2018 года является Кобзаренко А.В.

Судебная коллегия находит доводы апелляционной жалобы заслуживающими внимание, поскольку Правила землепользования и застройки в оспариваемой части приняты без учета существующего землепользования и параметров функциональной зоны, установленной Генеральным планом.

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает подлежащим отмене решение суда первой инстанции в оспариваемой части с вынесением нового решения о признании не действующим решения Совета от 19 марта 2020 года N 6/2 в части включения в границы территориальной зоны Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки" земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

Определяя момент, с которого в оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что Правила землепользования и застройки применялись и были реализованы права граждан и организаций, считает, что оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.

Кроме того, из текста обжалуемого судебного акта следует, что судом указано на необходимость опубликования принятого решения суда в печатном издании Совета депутатов городского округа Лыткарино Московской области, в то время как решение суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании Совета депутатов городского округа Истра Московской области, что в данном случае является опиской.

Исходя из положений части 2 статьи 184 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции", в целях правильного рассмотрения судом апелляционной инстанции дела по апелляционным жалобам с учетом наличия возможности разрешения вопроса, не разрешенного судом первой инстанции, считает возможным исправить допущенные в обжалуемом решении описки без возвращения административного дела в суд первой инстанции для совершения им процессуальных действий, предусмотренных нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

исправить описку, допущенную в резолютивной части решения в части указания на печатное издание, в котором подлежит опубликованию принятое решение суда, указав, что "решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании Совета депутатов городского округа Истра Московской области".

Апелляционную жалобу Кобзаренко Андрея Валерьевича удовлетворить, решение Московского областного суда от 10 сентября 2020 года отменить в части.

Признать не действующим со дня вступления настоящего определения в законную силу решение Совета депутатов городского округа Истра Московской области N 6/2 от 19 марта 2020 года "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" в части включения в границы территориальной зоны Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки" земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

В остальной части решение Московского областного суда от

10 сентября 2020 года оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)