Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 г. по делу N 66а-1369/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Кудряшова В.К, Корпачевой Е.С.

при секретаре Никишовой О.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-426/2020 по административному исковому заявлению Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области о признании недействующим в части решения Муниципального Совета сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 декабря 2019 года N 100 "О бюджете сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района на 2020 год" (в редакции решений от 25 февраля 2020 года N 108, от 13 июля 2020 года N 124 от 28 августа 2020 года N 125)

по апелляционной жалобе Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам

установила:

решением Муниципального Совета сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 декабря 2019 года N 100 "Об утверждении бюджета сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района Ярославской области на 2020 год" (далее - решение сельского поселения Песочное от 25 декабря 2019 года N 100), размещенным на официальном сайте администрации сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района по адресу http://песончное-адм.рф в разделе "Документы" - "Решения", утверждён бюджет данного муниципального образования на 2020 год.

Решением Муниципального Совета сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района Ярославской области от 13 июля 2020 года N 124 в вышеуказанное решение внесены изменения.

Приложением N 2 к вышеназванному решению в подразделе "Обеспечение проведения выборов и референдумов" по коду 0107 функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации на 2020 год предусмотрены расходы бюджета в размере 200 000 руб.

Решением Муниципального Совета сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района Ярославской области от 28 августа 2020 года N 125 в вышеуказанное решение внесены изменения.

Приложением N 2 к вышеназванному решению в подразделе "Обеспечение проведения выборов и референдумов" по коду 0107 функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации на 2020 год определены расходы бюджета в размере 270 000 руб.

Территориальная избирательная комиссия Рыбинского района Ярославской области (далее - ТИК Рыбинского района) обратилась с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим решение сельского поселения Песочное от 25 декабря 2019 года N 100 (в редакции решения от 28 августа 2020 года N 125) в части установления величины расходов на "Обеспечение проведения выборов и референдумов" на 2020 год (код 0107) в размере 270 000 руб.

В обоснование заявленных требования указывает на то, что в 2020 году имело место проведение выборов Главы сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района и депутатов Муниципального Совета сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района Ярославской области. Организующей выборы избирательной комиссией является ТИК Рыбинского района. Решением указанной комиссии от 13 ноября 2019 года N 69/184 утверждена смета расходов на проведение и подготовку вышеуказанных выборов, согласно которой необходимый размер денежных средств на их проведение составил 794 796 руб. Органами местного самоуправления указанный в смете размер денежных средств не оспаривался, однако на проведение и подготовку выборов в органы местного самоуправления сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района в бюджете выделена сумма 270 000 руб.

Административный истец полагает, что в силу пункта 13 статьи 20 Федерального закона "Об основанных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" названное решение ТИК Рыбинского района, которым утверждена смета расходов на подготовку и проведение выборов, обязательно для органов исполнительной власти.

Решением Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ТИК Рыбинского района просит решение суда первой инстанции отменить и принять по данному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывая на нарушение норм материального права, неверное установления обстоятельств по делу, на недоказанность выводов суда первой инстанции, не применение закона, подлежащего применению. Судом при рассмотрении дела не принято во внимание, что финансирование выборов, в том числе определение объемов необходимых денежных средств для организации и проведения выборов, составление сметы расходов для проведения выборов в силу статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 69 Закона Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" относится к исключительным полномочиям ТИК Рыбинского района, поскольку она является главным распорядителем денежных средств, и поэтому при принятии решения об утверждении бюджета органы местного самоуправления муниципального образования должны учитывать специальные правовые нормы, содержащиеся в пункте 13 статьи 20, статье 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Ярославской области представлены возражения.

В апелляционную инстанцию ТИК Рыбинского района представлены дополнительные пояснения к апелляционной жалобе с обоснованием размера вознаграждения членов избирательных комиссий в период подготовки и проведения выборов Главы сельского поселения и депутатов Муниципального Совета сельского поселения Песочное. Принятое Муниципальным Советом сельского поселения Песочное решение об утверждении в бюджете поселения расходов на проведение и организацию местных выборов в размере меньшем, чем предусмотрено сметой ТИК Рыбинского района, повлекло сокращение размера вознаграждения членов ТИК в 5 раз, а членов УИК- в 4 раза.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с положениями статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1, частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения.

Согласно частям 1 и 2 статьи 52 указанного Федерального закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Согласно статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

Суд первой инстанции, проанализировав положения статей 14 и 52 Федерального закона N 131-ФЗ, статей 9, 15, 169, 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 36, 39 Устава сельского поселения Песочное, статьи 85 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе сельского поселения Песочное, пришел к верному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его принятия и введения в действие.

В силу статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о гарантиях избирательных прав) расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Статья 69 Закона Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления Ярославской области" устанавливает, что расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, а также связанные с деятельностью избирательных комиссий в течение срока их полномочий, производятся за счет финансовых средств, выделяемых из местных бюджетов, а в случаях и порядке, установленных законом Ярославской области, - также из областного бюджета.

За счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, финансируются следующие расходы избирательных комиссий: а) на дополнительную оплату труда (вознаграждение) членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, работников аппаратов избирательных комиссий, выплату компенсаций членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения выборов, а также на выплаты гражданам, привлекаемым к работе в комиссиях по гражданско-правовым договорам, и специалистам, направляемым для работы в составе контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях; б) на изготовление печатной продукции и осуществление издательской деятельности; в) на приобретение, доставку и установку оборудования (в том числе технологического), других материальных ценностей, необходимых для обеспечения выборов и полномочий избирательных комиссий; г) на транспортные расходы; д) на доставку, хранение избирательной документации, подготовку ее к передаче в архив и на уничтожение; е) на развитие избирательной системы, в том числе на внедрение новых избирательных технологий, средств автоматизации, на повышение правовой культуры избирателей и организаторов выборов, на реализацию целевых программ; ж) на командировки и другие цели, связанные с проведением выборов, а также с обеспечением полномочий и деятельности избирательных комиссий.

С учетом анализа указанных норм федерального и регионального законодательства суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что расходы, связанные с организацией и проведением выборов главы сельского поселения Песочное и депутатов Муниципального Совета сельского поселения Песочное, имевших место в 2020 году, подлежали включению в расходную часть бюджета сельского поселения Песочное.

Оспариваемым решением сельского поселения Песочное от 25 декабря 2019 года N 100 (с учетом внесенных изменений) утвержден бюджет муниципального образования на 2020 год, в котором установлены расходы бюджета на обеспечение проведения выборов и референдумов в размере 270 000 руб.

Разрешая заявленные требования, суд исходил из того, что бюджетным и избирательным законодательством не установлено положений, предписывающих органу местного самоуправления при составлении и утверждении местных бюджетов в части определения расходов на обеспечение и проведения выборов определять величину данных расходов в определенном порядке, в связи с чем указанная сумма должна быть достаточной для организации и проведения выборов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции проверил доводы административного истца об отсутствии надлежащего финансирования деятельности ТИК Рыбинского района по подготовке и проведению муниципальных выборов.

Как следует из решения Муниципального Совета сельского поселения Песочное Рыбинского муниципального района от 22 июня 2020 года N 123, выборы Главы сельского поселения Песочное и депутатов Муниципального Совета сельского поселения Песочное назначены на один день, 13 сентября 2020 года.

Согласно информации ТИК Рыбинского района от 6 декабря 2019 года, направленной Главе сельского поселения Песочное, прогнозируемый размер денежных средств, необходимых для подготовки и проведения выборов депутатов Муниципального Совета сельского поседения Песочное, рассчитан в размере 397 398 руб. Такой же размер расходов определен на проведение выборов Главы сельского поселения Песочное. При этом расчет средств производился по методике, которая применялась Избирательной комиссией Ярославской области на выборах депутатов Ярославского областной Думы в 2013 году, то есть при проведении выборов другого уровня.

Между тем, административным истцом не представлено какого-либо обоснования того, что расходы избирательной комиссии на подготовку и проведение выборов Главы и депутатов сельского поседения (включающие расходы на дополнительную оплату труда (вознаграждение) членов избирательной комиссии, на выплаты гражданам, привлекаемым к работе в комиссиях по гражданско-правовым договорам, на изготовление печатной продукции), назначенных на один день на территории одного сельского поселения, должны быть, фактически, увеличены в два раза.

В тоже время, как следует из пояснений административного ответчика, устанавливая величину расходов на проведение муниципальных выборов в 2020 году, Муниципальный Совет сельского поседения Песочное исходил из суммы расходов местного бюджета, понесенных при проведении выборов того уровня, состоявшихся в 2015 году.

Таким образом, при утверждении бюджета на 2020 год, Муниципальный Совет сельского поселения Песочное определилсумму расходов на проведение выборов не произвольно, а принял решение на основании принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исходя из конкретных обстоятельств проведения выборов.

С учетом положений статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации суд пришел к выводу о достаточности расходов на проведение выборов, предусмотренных оспариваемым нормативным правовым актом. Величина указанных расходов определена органом местного самоуправления в соответствии с установленными бюджетным законодательством принципами бюджетной системы Российской Федерации.

В ходе рассмотрения административного дела не нашел подтверждения довод административного истца о нарушении при принятии оспариваемого решения пункта 1 статьи 57 Федерального закона о гарантиях избирательных прав, согласно которому расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, производятся за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета.

Суд правильно дал оценку доводам административного истца о недостаточности дополнительного вознаграждения членам избирательных комиссий, поскольку в соответствии с пунктом 17 статьи 29 Федерального закона о гарантиях избирательных прав такое вознаграждение может быть установлено избирательной комиссией за счет и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов.

Исходя из принципов самостоятельности, сбалансированности и достоверности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, избирательная комиссия вправе определить дополнительное вознаграждение членам избирательной комиссии в соответствии с тем объемом денежных средств, которые предусмотрены бюджетом сельского поселения.

Судом обоснованно отклонены доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям пункта 13 статьи 20 Федерального закона о гарантиях избирательных прав, предусматривающих обязательность решений и иных актов избирательной комиссии, принятых в пределах их компетенции, поскольку при составлении и утверждении бюджета избирательная комиссия не наделена правом определять величину данных расходов.

Более того, пунктом 14 статьи 20 данного Федерального закона установлено, что финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год. Следовательно, определение величины бюджетных расходов на проведение выборов при составлении и утверждении местного бюджета относится к компетенции органа местного самоуправления.

Действующим законодательством не установлено, что органы местного самоуправления должны определять расходы на проведение выборов исключительно в том размере, который утвержден избирательной комиссией.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда об отсутствии правовых оснований для признания решения сельского поселения Песочное от 25 декабря 2019 года N 100 (с учетом внесенных изменений от 28 августа 2020 года) недействующим является правильным, а решение суда об отказе в удовлетворении административного иска является законным и обоснованным.

В целом доводы жалобы сводятся к несогласию административного истца с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, поэтому не могут служить основанием для его отмены.

Поскольку оспариваемое решение сельского поселения Песочное от 25 декабря 2019 года N 100 (с учетом внесенных изменений) соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обстоятельств, предусмотренных статьей 216 Кодекса административного судопроизводства для возложения судом на орган местного самоуправления обязанности принять решение о внесении изменений в оспариваемое решение в части увеличения размера расходов бюджета по коду 0107 на сумму 524 796 руб. не установлено, в связи этим данные требования также не подлежат удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Судебная коллегия приходит к выводу, что предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи