Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 г. по делу N 66а-1370/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Синьковской Л.Г, Кольцюка В.М, при секретаре Молчановой А.А, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-424/2020 по апелляционной жалобе Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района о признании недействующим в части решения Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2019 года N 115 "Об утверждении бюджета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района на 2020 год.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г, заключение прокурора Слободина С.А, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2019 года N 115 "Об утверждении бюджета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района на 2020 год" утверждён бюджет данного муниципального образования на 2020 год.

В разделе "Расходы бюджета Волжского сельского поселения по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов Российской Федерации на 2020 год" по коду 0107 "Обеспечение проведения выборов и референдумов" установлены расходы бюджета в размере "данные изъяты" рублей.

Решением Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 февраля 2020 года N 119 в решение Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2019 года N 115 изложен в новой редакции, согласно которой по коду 0107 "Обеспечение проведения выборов и референдумов" установлены расходы бюджета в размере "данные изъяты" рублей.

Решением Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 28 августа 2020 года N 134 в решение Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2019 года N 115 изложен в новой редакции, согласно которой по коду 0107 "Обеспечение проведения выборов и референдумов" установлены расходы бюджета в размере "данные изъяты" рублей.

Решения обнародованы на территории сельского поселения.

Территориальная избирательная комиссия Рыбинского района Ярославской области (ТИК) обратилась в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2019 года N 115 "Об утверждении бюджета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района на 2020 год" в части установления величины расходов на обеспечение проведения выборов и референдумов на 2020 год (код 0107) в размере "данные изъяты" рублей, обязании внести изменения в решение Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2019 года N 115 в части увеличения размера расходов на обеспечение проведения выборов и референдумов (код 0107) на сумму "данные изъяты" рублей.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в 2020 году имело место проведение выборов главы и депутатов Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области, при этом обязанность по финансированию организации и проведения выборов возложена на бюджет Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области. До принятия решения органом местного самоуправления об утверждении бюджета ТИК Рыбинского района Ярославской области в указанный орган направлялось решение от 13 ноября 2019 года N 69/184 "Об утверждении сметы расходов ТИК Рыбинского района на подготовку и проведение выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления сельских поселений Рыбинского района Ярославской области 13 сентября 2020 года", которым величина расходов на проведение выборов определена в размере 909 116 рублей и которое являлось обязательным для органа местного самоуправления при утверждении бюджета. Денежных средств в размере 550 000 рублей, установленных бюджетом, для проведения выборов недостаточно, в связи с чем нарушены требования статей 20 и 57 Федерального закона "Об основанных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 69 Закона Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления Ярославской области".

Решением Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней представитель административного истца ТИК Рыбинского района Ярославской области Никифоров С.И. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

В обоснование ссылается на несостоятельность вывода суда об определении величины необходимых на проведение выборов расходов органом местного самоуправления муниципального образования, поскольку составление смет расходов на подготовку и проведение выборов и их оплата осуществляются избирательными комиссиями. Кроме того, административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих обоснованность снижения размера расходов на обеспечение проведения выборов и референдумов в 2020 году, судом не дана оценка доводу административного истца о недопустимости расчёта расходов на проведение выборов по аналогии с предыдущими периодами, поскольку избирательное законодательство постоянно претерпевает изменения, и в 2020 году имели место дополнительные расходы на проведение выборов, связанные с профилактикой рисков распространения новой коронавирусной инфекции. Указывает, что снижение размера расходов на проведение выборов повлекло снижение размера вознаграждения членов ТИК Рыбинского района Ярославской области более чем на 30%, участковых избирательных комиссий - в 3 раза.

Также полагает необоснованным вывод суда об определении в качестве нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, Бюджетный кодекс Российской Федерации, поскольку Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Закон Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления Ярославской области" содержат специальные нормы, которые подлежат учёту при принятии решения об утверждении бюджета.

Участвующим в деле прокурором Качаловой С.А. принесены возражения на апелляционную жалобу.

Представителем ТИК Рыбинского района Ярославской области Никифоровым С.И. заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя административного истца.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав заключение прокурора, возражавшего об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статья 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения сельского поселения относятся составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения (пункт 1 части 1, часть 3).

Согласно частям 1 и 2 статьи 52 указанного федерального закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Статья 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проект бюджета городского, сельского поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа городского, сельского поселения.

Согласно статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

Суд первой инстанции, проанализировав положения статей 14 и 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 9, 15, 169, 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 22, 35, 38 Устава Волжского сельского поселения, статей 4, 61, 85 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе Волжского сельского поселения пришел к верному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

В силу статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Статья 69 Закона Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления Ярославской области" устанавливает, что расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, а также связанные с деятельностью избирательных комиссий в течение срока их полномочий, производятся за счет финансовых средств, выделяемых из местных бюджетов, а в случаях и порядке, установленных законом Ярославской области, - также из областного бюджета.

За счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, финансируются следующие расходы избирательных комиссий: а) на дополнительную оплату труда (вознаграждение) членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, работников аппаратов избирательных комиссий, выплату компенсаций членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения выборов, а также на выплаты гражданам, привлекаемым к работе в комиссиях по гражданско-правовым договорам, и специалистам, направляемым для работы в составе контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях; б) на изготовление печатной продукции и осуществление издательской деятельности; в) на приобретение, доставку и установку оборудования (в том числе технологического), других материальных ценностей, необходимых для обеспечения выборов и полномочий избирательных комиссий; г) на транспортные расходы; д) на доставку, хранение избирательной документации, подготовку ее к передаче в архив и на уничтожение; е) на развитие избирательной системы, в том числе на внедрение новых избирательных технологий, средств автоматизации, на повышение правовой культуры избирателей и организаторов выборов, на реализацию целевых программ; ж) на командировки и другие цели, связанные с проведением выборов, а также с обеспечением полномочий и деятельности избирательных комиссий.

С учетом анализа указанных норм федерального и регионального законодательства суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что расходы, связанные с организацией и проведением выборов главы Волжского сельского поселения и депутатов Муниципального Совета Волжского сельского поселения, имевших место в 2020 году, подлежали включению в расходную часть бюджета Волжского сельского поселения.

Оспариваемым решением Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области утвержден бюджет муниципального образования на 2020 год, в котором установлены расходы бюджета на обеспечение проведения выборов и референдумов в размере "данные изъяты" рублей.

Разрешая заявленные требования, суд исходил из того, что бюджетным и избирательным законодательством не установлено положений, предписывающих органам местного самоуправления при составлении и утверждении местных бюджетов в части определения расходов на обеспечение проведения выборов определять величину данных расходов в определенном порядке, в связи с чем указанная сумма должна быть достаточной для организации и проведения выборов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции проверил доводы административного истца об отсутствии надлежащего финансирования деятельности Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района по подготовке и проведению муниципальных выборов, что создает предпосылки для нарушения конституционного права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Согласно информации ТИК Рыбинского района от 6 декабря 2019 года, направленной Главе Волжского сельского поселения, на 13 сентября 2020 года назначены выборы Главы Волжского сельского поселения и депутатов Муниципального Совета Волжского сельского поселения. Прогнозируемый размер денежных средств, необходимых для подготовки и проведения выборов депутатов Муниципального Совета Волжского сельского поселения, рассчитан в размере 454 558 руб. Такой же размер расходов определен на проведение выборов Главы Волжского сельского поселения. При этом расчет средств производился по методике, которая применялась Избирательной комиссией Ярославской области на выборах депутатов Ярославского областной Думы шестого созыва в 2013 году, то есть при проведении выборов другого уровня.

Между тем, административным истцом не представлено какого-либо обоснования того, что расходы избирательной комиссии на подготовку и проведение выборов Главы и депутатов сельского поселения (включающие расходы на дополнительную оплату труда (вознаграждение) членов избирательной комиссии, на выплаты гражданам, привлекаемым к работе в комиссиях по гражданско-правовым договорам, на изготовление печатной продукции), назначенных на один день на территории одного сельского поселения, должны быть значительно увеличены.

В тоже время, как следует из пояснений административного ответчика, устанавливая величину расходов на проведение муниципальных выборов в 2020 году, Муниципальный Совет Волжского сельского поседения исходил из суммы расходов местного бюджета, понесенных при проведении предыдущих выборов того же уровня.

Таким образом, при утверждении бюджета на 2020 год, Муниципальный Совет Волжского сельского поселения определилсумму расходов на проведение выборов не произвольно, а принял решение на основании принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исходя из конкретных обстоятельств проведения выборов.

С учетом положений статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации суд пришел к выводу о достаточности расходов на проведение выборов, предусмотренных оспариваемым нормативным правовым актом. Величина указанных расходов определена органом местного самоуправления в соответствии с установленными бюджетным законодательством принципами бюджетной системы Российской Федерации.

Так, в ходе рассмотрения административного дела не нашел подтверждения довод административного истца о нарушении при принятии оспариваемого решения пункта 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, производятся за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета.

Суд правильно дал оценку доводам административного истца о недостаточности дополнительного вознаграждения членам избирательных комиссий, поскольку в соответствии с пунктом 17 статьи 29 Федерального закона "Об основанных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" такое вознаграждение может быть установлено избирательной комиссией за счет и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов.

Исходя из принципов самостоятельности, сбалансированности и достоверности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, избирательная комиссия вправе определить дополнительное вознаграждение членам избирательной комиссии в соответствии с тем объемом денежных средств, которые предусмотрены бюджетом сельского поселения.

Судом обоснованно отклонены доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям пункта 13 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающих обязательность решений и иных актов избирательной комиссии, принятых в пределах их компетенции, поскольку при составлении и утверждении бюджета избирательная комиссия как распорядитель средств соответствующего бюджета не наделена правом императивного установления величины данных расходов. Определение величины бюджетных расходов при составлении и утверждении местного бюджета относится к компетенции органа местного самоуправления.

Более того, пунктом 14 статьи 20 данного Федерального закона установлено, что финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год. Следовательно, определение величины бюджетных расходов на проведение выборов при составлении и утверждении местного бюджета относится к компетенции органа местного самоуправления.

Действующим законодательством не установлено, что органы местного самоуправления должны определять расходы на проведение выборов исключительно в том размере, который утвержден избирательной комиссией.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда об отсутствии правовых оснований для признания решения Муниципального Совета Волжского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 24 декабря 2019 года N 115 об утверждении бюджета муниципального образования на 2020 год недействующим является правильным, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска - законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Поскольку оспариваемое решение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обстоятельств, предусмотренных статьей 216 Кодекса административного судопроизводства для возложения судом на орган местного самоуправления обязанности принять решение о внесении изменений в оспариваемое решение в части увеличения размера расходов бюджета по коду "данные изъяты" на сумму "данные изъяты" рублей не установлено, в связи этим данные требования также не подлежат удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи