Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2021 г. по делу N 66а-457/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Головкиной Л.А, Пластинина И.В, при секретаре Рунове Д.Ю, с участием прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-471/2020 по апелляционной жалобе ФИО1, общества с ограниченной ответственность Специализированный застройщик "УКМ СтройИнвест" на решение Свердловского областного суда от 25 декабря 2020 года, которым отказано в удовлетворении их административного искового заявления о признании не действующим в части фрагмента N 22 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Головкиной Л.А, объяснения представителя административных истцов Русиновой М.В, общества с ограниченной ответственность Специализированный застройщик "УКМ СтройИнвест" - Киваловой М.С, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, участвующих в деле посредством видеоконференц-связи представителя административного ответчика Екатеринбургской городской Думы - Котельниковой И.С, представителя заинтересованного лица администрации города Екатеринбург - Шевцовой О.С, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Решение N 22/83).

Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 октября 2020 года N 27/41 внесены изменения в Решение N 22/83 (далее - Решение N 27/41).

В соответствии с Решением N 27/41 фрагмент N 22 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", территориальная зона земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", принадлежащего Русиновой М.В. на праве собственности и арендуемого обществом с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "УКМ СтройИнвест" (далее - ООО "УКМ СтройИнвест") вместо территориальной зоны Ж-5 установлена территориальная зона Ж-4.

Административные истцы обратились в Свердловский областной суд, уточнив заявленные суду требования, с административным иском о признании недействующим фрагмента N 22 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в действующей редакции, в части установления территориальной зоны Ж-4 в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", указывая на противоречие оспариваемого нормативного правового акта статьям 30-31, 33-34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушение своих прав, ввиду невозможности многоэтажной жилой застройки на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

Решением Свердловского областного суда от 25 декабря 2020 года в удовлетворении требований административного иска отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе административные истцы просят решение Свердловского областного суда от 25 декабря 2020 года отменить, административный иск удовлетворить.

Екатеринбургской городской Думой, администрацией города Екатеринбурга, прокурором Свердловской области поданы возражения на апелляционную жалобу.

Административный истец Русинова М.В. о месте и времени слушания дела извещалась надлежащим образом, в заседание суда апелляционной инстанции не явилась, доказательств уважительности причин неявки не представила, направила в суд своего представителя имеющего надлежащим образом оформленные полномочия, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в ее отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных суду требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в надлежащей форме при соблюдении установленной процедуры для его принятия, опубликован в установленном порядке; в рассматриваемом деле не выявлено несоответствия (противоречия) установления территориальных зон (Ж-4 или Ж-5) положениям Генерального плана; инициатива и предложение Департамента архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации города Екатеринбурга об изменении территориальной зоны с Ж-5 на Ж-4 имели под собой основания, поскольку имелась необходимость усовершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки соответствующей территории; изменение территориальной зоны с Ж-5 на Ж-4 не противоречит проекту межевания, выполненного по инициативе Русиновой М.В. и в соответствии со сложившейся планировкой территории и существующего землепользования не противоречит предписаниям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия считает указанные выводы суда правильными.

Решение N 22/83 принято уполномоченным органом, в установленной форме, официально опубликовано, с соблюдением положений статей 31-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что установлено вступившими в законную силу решениями и не оспаривается сторонами по делу, в связи с чем, вывод суда первой инстанции, в соответствии с которым судебной проверке подлежит решение N 27/41 в части изменения установления территориальной зоны Ж-4 в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" является верным. Указанные обстоятельства не оспариваются сторонами по делу.

Из материалов дела следует, что Русинова М.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", который передан в аренду по договору аренды земельного участка N от ДД.ММ.ГГГГ ООО "УКМ СтройИнвест", следовательно, административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (Т.1 л.д.84-92).

Участок с кадастровым номером "данные изъяты" образован в соответствии с постановлениями администрации города Екатеринбурга от 19 июля 2018 года N 1686 "О подготовке проекта межевания территории в квартале переулка Курьинского-улиц Студенческой-Лодыгина-Комсомольской"; от 14 ноября 2018 года N 2798 "Об утверждении проекта межевания территории в квартале переулка Курьинского-улиц Студенческой-Лодыгина-Комсомольской". Согласно приложения N 3 и N 4 к постановлению от 14 ноября 2018 года N 2798 земельный участок образуется для целей среднеэтажной жилой застройки. В соответствии с соглашением о перераспределении земель N С-400 19 ноября 2019 года произведена государственная регистрация права собственности Русиновой М.В. на земельный участок. В ЕГРП внесены сведения 1 декабря 2019 года о земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" с видом разрешенного использования - среднеэтажная жилая застройка.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проведение публичных слушаний (части 5, 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Доводы апелляционной жалобы о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку изменение территориальной зоны Ж-4 (зона среднеэтажной жилой застройки) в границах территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" не является совершенствованием порядка регулирования землепользования и застройки территории, поскольку не предусматривает каких-либо улучшений существовавшей в границах территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки), в связи с чем Департаментом архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации города Екатеринбурга при обращении с инициативой (предложением) об изменении территориальной зоны не соблюдены положения пункта 4 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подлежат отклонению по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Согласно пункту 4 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях.

Департамент архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации города Екатеринбурга (далее - Департамент) является отраслевым органом администрации города Екатеринбурга, обеспечивает осуществление полномочий администрации города Екатеринбурга в области градостроительства, землепользования и регулирования архитектурной деятельности на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

Основной целью деятельности Департамента является регулирование землепользования градостроительной и архитектурной деятельности на территории муниципального образования "город Екатеринбург" в пределах, установленных законодательством.

К задачам Департамента относятся: обеспечение создания благоприятных условий для проживания населения муниципального образования "город Екатеринбург" посредством развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, сохранения объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Екатеринбург"; обеспечение ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности граждан и юридических лиц на окружающую среду градостроительными средствами; согласование государственных, общественных и частных интересов в области градостроительной деятельности. Департамент участвует в работе по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования, в том числе по внесению изменений в такие нормативы в установленном действующим законодательством порядке.

Как установлено судом при внесении предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, Департаментом учтено действующее функциональное зонирование (многоэтажная и среднеэтажная застройка); положения Генерального плана; сложившаяся застройка в квартале (преимущественно малоэтажная и среднеэтажная), в границах которого располагается земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты"; интересы собственников недвижимости, расположенных в непосредственной близости от земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"; утвержденная документация по планировке территории (проект межевания территории, утвержденный Постановлением администрации города Екатеринбурга от 14 ноября 2018 года N 2798, в соответствии с которым земельный участок, которому присвоен в дальнейшем кадастровый номер 66:41:0704025:434, изначально формировался с видом разрешенного использования "среднеэтажная жилая застройка"); расположение на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" двухэтажного административного здания (Т.1 л.д.44-49, Т.5 л.д.149-158).

С учетом вышеизложенного судебная коллегия считает, что выступая с инициативой о внесение изменений в Правила землепользования и застройки Департамент действовал с соблюдением положений пункта 4 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу предоставленных ему действующим законодательством полномочий и при наличии к тому оснований. Указанная инициатива, как верно указано судом первой инстанции, не являлась произвольной.

В остальной части процедура внесения изменений в Правила землепользования и застройки сторонами не оспаривается и порядок ее соблюдения подтверждается: протоколом заседания Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки от 28 февраля 2020 года; сведениями с официального сайта администрации города Екатеринбурга об опубликовании постановления от 8 мая 2020 года N 864 "О подготовке проекта решения Екатеринбургской городской Думы "О внесение изменений в решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципальное образование "город Екатеринбург"; постановлением Главы Екатеринбурга от 11 июня 2020 года N 32-г о назначении общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки; протоколом общественных обсуждений N 35/42/21.3-06, по результатам которых 24 июня 2020 года подготовлено и опубликовано заключение о результатах общественных обсуждений N 74/16/21.3-09, из которых следует, что Русинова М.В. принимала участие в обсуждениях и выражала свое несогласие с изменением территориальной зоны; постановлением администрации города Екатеринбурга от 11 сентября 2020 года N 1757 о внесение на рассмотрение проекта решения; протоколом заседания комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию от 6 октября 2020 года; решением N 34/19 о включении на рассмотрение вопроса о подготовленном проекте в повестку очередного заседания Екатеринбургской городской Думы. Решение N 27/41 принято необходимым большинством голосов депутатов Екатеринбургской городской Думы; опубликовано в официальном печатном издании и размещено на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы (Т.1 л.д.94-145, Т.5 л.д.61-123).

Таким образом, является верным вывод суда первой инстанции, что решение N 27/41, которым вносены изменения в Правила землепользования и застройки принято компетентным органом, процедура подготовки и принятия его соблюдена.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Правилами землепользования и застройки предусмотрены зоны: Ж-4 - Зона среднеэтажной жилой застройки (от 5 этажей до 8 этажей); Ж-5 - Зона многоэтажной жилой застройки (таблица 1 статьи 29 Правил землепользования и застройки). Земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к зоне Ж-4 (фрагмент карты N 22).

Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденным Решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 (в редакции Решения Екатеринбургской городской Думы от 24 ноября 2015 года N 52/42), в отношении территории, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", установлена функциональная зона "многоэтажная и среднеэтажная застройка".

В части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлены требования о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне.

Поскольку Правила землепользования и застройки выделяют две самостоятельные территориальные зоны "среднеэтажной" и "многоэтажной" жилой застройки, земельный участок отнесен только к одной из этих зон, избрание которой обосновано представленными в материалы дела доказательствами. Данная территориальная зона соответствует функциональной зоне Генерального плана, что свидетельствует об учете административным ответчиком пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Следовательно, вывод суда об отсутствии несоответствия (противоречия) установления территориальных зон (Ж-4 и Ж-5) положениям Генерального плана, является верным.

Как установлено пунктом 3 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право: возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Доводы апелляционной жалобы, согласно которым установление в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" территориальной зоны Ж-4 противоречит положениям пункта 3 части 1 статьи 30, пункта 1 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации подлежат отклонению судебной коллегией, поскольку указанные апеллянтом нормы законодательства не могут быть применены в отрыве от иных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которых внесение оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки вызвано необходимостью обеспечения баланса частных, общественных и публичных интересов, в целях гармоничного и устойчивого развития территории (часть 1 статьи 9, части 1-4 статьи 30, пункт 5 части 33, пунктов 2-4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом действующего функционального зонирования, сложившейся застройки, интересов собственников недвижимости, расположенной в непосредственной близости от земельного участка, принадлежащего Русиновой М.В, утвержденную документацию по планировке территории (проект межевания).

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что в оспариваемой части применительно к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты", решение N 27/47 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки доводам апелляционной жалобы решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда по административному делу N 3а-471/2020 от 25 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1, общества с ограниченной ответственность Специализированный застройщик "УКМ СтройИнвест" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: