Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2021 г. по делу N 66а-489/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Головкиной Л.А, Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-251/2020 по апелляционной жалобе Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 декабря 2020 года, которым частично удовлетворен административный иск общества с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" о признании недействующими в части распоряжения Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга N 220-р от 15 апреля 2020 года "Об утверждении в Санкт-Петербурге временного порядка маршрутизации исследований умерших в случаях подозрения на инфицирование новой коронавирусной инфекции COVID-19", распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 13 ноября 1995 года N1204-р "О транспортировке умерших единой городской службой специализированного производственно-бытового государственного предприятия".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Головкиной Л.А, объяснения представителя административного ответчика Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга - Сапегиной Т.Ю, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" - Радюка К.В, возражавшего относительно доводов апелляционной жалобы, представителя административных ответчиков Правительства Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга - Афониной Е.А, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей заинтересованных лиц Комитета по промышленной политике, инновациям и торговле в Санкт-Петербурге - Силантьева К.Ю, СПб ГУП "Ритуальные услуги" - Фалиной А.А, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Мэром Санкт-Петербурга в целях улучшения санитарно-эпидемиологического состояния города и рационального использования спецавтотранспорта Специализированного производственно-бытового государственного предприятия принято распоряжение от 13 ноября 1995 года N 1204-р "О транспортировке умерших единой городской службой специализированного производственно-бытового государственного предприятия" (далее - распоряжение N 1204-р), в пункте 1 которого предписано с 1 декабря 1995 года осуществлять транспортировку умерших в морги города, из моргов на кладбище для захоронения и в крематорий для кремации спецавтотранспортом единой городской специализированной транспортной службы специализированного производственно-бытового государственного предприятия, созданной в соответствии с распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 10 февраля 1993 года N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города" (опубликовано "Вестник мэрии" N 11-12/95).

Комитетом по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга в связи с продолжающимся ухудшением эпидемической ситуации и распространением новой коронавирусной инфекции COVID-2019 на территории Санкт-Петербурга, в целях предупреждения дальнейшего распространения заболеваний среди населения Санкт-Петербурга и усиления противоэпидемических мероприятий в медицинских организациях 15 апреля 2020 года принято распоряжение N 220-р "Об утверждении в Санкт-Петербурге временного порядка маршрутизации исследований умерших в случаях подозрения на инфицирование новой коронавирусной инфекцией COVID-2019" (далее - распоряжение N 220-р), подпунктом 2.6 которого предусмотрено обеспечить руководителям государственных учреждений здравоохранения стационарного типа, подведомственных Комитету по здравоохранению и администрациям районов Санкт-Петербурга, СПб ГБУЗ "Городское патологоанатомическое бюро", СПб ГБУЗ "Бюро судебно-медицинской экспертизы" транспортировку трупов, инфицированных новой коронавирусной инфекцией COVID-2019, на погребение (захоронение или кремацию) исключительно специализированным транспортом Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Ритуальные услуги" на основании предварительной заявки в единую городскую диспетчерскую службу Санкт-Петербурга по транспортировке умерших с мест наступления смерти.

В указанное распоряжение N 220-р Комитетом по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга внесены изменения распоряжением от 28 апреля 2020 года N 274-р и распоряжением от 5 июня 2020 года N 390-р.

Распоряжением Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга от 5 июня 2020 года N 390-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по здравоохранению от 15 апреля 2020 года N 220-р" подпункт 2.6 исключен.

Распоряжением Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга от 9 октября 2020 года N 729-р признано утратившим силу распоряжение Комитета по здравоохранению от 15 апреля 2020 года N 220-р.

Общество с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" (далее - ООО "Похоронная служба") обратилось в суд с административным иском о признании недействующими пункта 2.6 распоряжения Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга N 220-р от 15 апреля 2020 года (в редакции от 21 апреля 2020 года), пункта 1 распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 13 ноября 1995 года N1204-р, в той мере, в которой данные пункты ограничивают право ООО "Похоронная служба" осуществлять перевозку лиц, у которых выявлен положительный результат посмертного вирусологического исследования на COVID-2019, а также приравненных к ним лиц, на погребение (захоронение или кремацию), как несоответствующие положениям статьи 15 Федерального закона 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статьям 1, 10, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, ссылаясь на то, что административный истец является исполнителем ритуальных услуг на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Транспортные средства и условия транспортировки покойных силами ООО "Похоронная служба" соответствуют требованиям действующего законодательства, установленным санитарно-эпидемиологическим требованиям. Работники истца обеспечены необходимыми средствами защиты, соблюдают в ходе оказания услуг требования безопасности. До момента принятия оспариваемого распоряжения от 15 апреля 2020 года N 220-р претензий со стороны потребителей, государственных органов, организаций о ненадлежащем оказании услуг в адрес ООО "Похоронная служба" не направлялось.

Вместе с тем, Санкт-Петербургское ГУП "Ритуальные услуги" на основании принятого Комитетом по здравоохранению Санкт-Петербурга указанного нормативно-правового акта получило исключительное право по перевозке лиц, у которых выявлен положительный результат посмертного вирусологического исследования на COVID-2019, в связи с чем, оспариваемыми нормативными правовыми актами нарушаются права административного истца в сфере предпринимательской деятельности, что приводит к ограничению конкуренции на самостоятельном рынке ритуальных услуг.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 21 декабря 2020 года с учетом дополнительного решения от 11 февраля 2021 года, административный иск удовлетворен частично.

Суд признал недействующим с момента его принятия пункт 2.6 распоряжения Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга N 220-р от 15 апреля 2020 года (в редакции от 21 апреля 2020 года), в той мере, в которой данный пункт ограничивал право ООО "Похоронная служба" осуществлять перевозку лиц, у которых выявлен положительный результат посмертного вирусологического исследования на COVID-2019, а также приравненных к ним лиц, на погребение (захоронение или кремацию).

В удовлетворении требования о признании недействующим пункта 1 распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 13 ноября 1995 года N1204-р отказано.

Также решением Санкт-Петербургского городского суда от 21 декабря 2020 года на Губернатора Санкт-Петербурга возложена обязанность опубликовать сообщение о принятом решении в течение 1 месяца со дня его вступления в законную силу.

Комитетом по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга подана апелляционная жалоба, в которой административный ответчик просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении административного иска отказать в полном объеме.

Правительством Санкт-Петербурга, Комитетом по промышленной политике, инновациям и торговле Санкт-Петербурга поданы отзывы на апелляционную жалобу.

Административным истцом, прокурором Санкт-Петербурга поданы возражения на апелляционную жалобу.

Представитель заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Санкт-Петербургу в заседание суда апелляционной инстанции не явился, заявил ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Санкт-Петербургу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзывов и возражений на нее, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 10 февраля 1993 N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города" в пункте 1 утверждено Положение о порядке транспортировки и доставки в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы умерших, их хранения и подготовки к захоронению или кремации согласно приложению.

Согласно пункту 1.1 Положения о порядке транспортировки и доставки в морги больниц судебно-медицинской экспертизы и крематория умерших, их хранения и подготовки к захоронению или кремации, утвержденного распоряжением N 97-р, перевозка умерших осуществляется круглосуточно только спецавтотранспортом автобазы Специализированного производственно-бытового объединения (далее - СПБО) в соответствии с Положением.

Указанный пункт 1.1 Положения ранее рассматривался судами на предмет его соответствия положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 сентября 2014 года по делу N А56-36517/2014 по заявлению ООО "Специализированная похоронно-ритуальная служба", оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 февраля 2015 года, установлено, что создание в структуре СПБО единой городской службы по вывозу умерших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы само по себе не свидетельствует о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, а является реализацией полномочий по организации похоронного дела в Санкт-Петербурге.

Правопреемником СПБО в силу статьи 58 Гражданского кодекса Российской Федерации является СПб ГУП "Ритуальные услуги".

Распоряжение N 1204-р издано мэром Санкт-Петербурга в полном соответствии с его компетенцией, в пределах предоставленных ему законом полномочий, в установленной форме, официально опубликовано, что не оспаривается сторонами по делу.

Пункт 1 распоряжения N 1204-р предписывает с 1 декабря 1995 года осуществлять транспортировку умерших в морги города, из моргов на кладбище для захоронения в крематорий для кремации спецавтотранспортом единой городской специализированной транспортной службы специализированного производственно-бытового государственного предприятия, созданной в соответствии распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 10 февраля 1993 года N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города".

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу, что оснований для формального признания несоответствующим статьи 15 Федерального закона 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статьям 1, 10 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации пункта 1 распоряжения N 1204-р, действующего с 1995 года и применяемого в части, не противоречащей изданным позднее нормативным правовым актам в регулируемой сфере правоотношений, не имеется. Административный истец не представил доказательств того, что именно оспариваемый им пункт 1 распоряжения N 1204-р (с учетом принятых позднее других нормативных актов) нарушает права ООО "Похоронная служба" и создает препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции.

Согласно положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных

главой 5 настоящего Федерального закона; 8) создание дискриминационных условий; 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации; 11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Судебная коллегия считает, что оспариваемый административным истцом пункт 1 распоряжения N 1204-р по своему содержанию не может рассматриваться как ограничивающий конкуренцию, поскольку не свидетельствует о наделении СПб ГУП "Ритуальные услуги" исключительными полномочиями по оказанию услуг по осуществлению транспортировки тел умерших (погибших) в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы. Создание в структуре Специализированного производственно-бытового объединения (в настоящее время - ГУП "Ритуальные услуги") единой городской службы по вывозу умерших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы само по себе не свидетельствует о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, а является реализацией полномочий по организации похоронного дела в Санкт-Петербурге.

Пунктом 2.6 распоряжения N 220-р руководителям государственных учреждений здравоохранения предписано обеспечить транспортировку трупов, инфицированных новой коронавирусной инфекцией COVID-19, на погребение (захоронение либо кремацию) исключительно специализированным транспортом СПб ГУП "Ритуальные услуги" на основании предварительной заявки в единую городскую диспетчерскую службу Санкт-Петербурга по транспортировке умерших с мест наступления смерти, при этом Комитетом не установлено какого-либо нового порядка транспортировки трупов на погребение, существующие в Санкт-Петербурге правовые нормы не изменены.

Материалы дела свидетельствуют о том, что оспариваемое распоряжение N 220-р принято в целях предупреждения дальнейшего распространения заболевания среди населения Санкт-Петербурга и усиления противоэпидемических мероприятий в медицинских организациях, в соответствии с предписаниями Руководителя Управления Роспотребнадзора по городу Санкт-Петербургу - Главного государственного санитарного врача по городу Санкт-Петербургу.

В соответствии с часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.

Как разъяснено в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Сторонами по делу не оспаривалось, что распоряжение N 220-р не опубликовано.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что распоряжение N 220-р официально не опубликовано, пришел к правильному выводу о том, что оно не имеет юридической силы и не могло регулировать соответствующие правоотношения, в связи с чем подлежит признанию не действующим со дня его принятия.

Доводы апелляционной жалобы, что распоряжение N 220-р не является нормативным правовым актом, в связи с чем не подлежало опубликованию, являются ошибочными.

Порядок официального опубликования правовых актов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга установлен постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865 "О порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" (далее - Порядок).

Согласно указанному Порядку иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в течение двух рабочих дней после издания нормативных правовых актов направляют их копии по техническим каналам связи в Юридический комитет для включения в Реестр в виде электронной копии бумажного документа, заверенной усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного должностного лица, для официального опубликования в электронном виде (пункт 3.1 в редакции Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 26 июня 2015 года N 554).

Юридический комитет после включения нормативного правового акта иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга в Реестр не позднее трех рабочих дней со дня включения указанного нормативного правового акта в Реестр осуществляет его официальное опубликование в электронном виде на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru), на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 3.2 указанного Порядка).

Распоряжение N 220-р регулировало порядок маршрутизации исследований умерших в случаях подозрения на инфицирование COVID-19 или при установленном диагнозе COVID-19 для патологоанатомических вскрытий и судебно-медицинских исследований, положения распоряжения N 220-р являлись обязательными, затрагивали права, свободы, обязанности неопределенного круга лиц, подлежало неоднократному применению. В связи с чем судом сделан правильный вывод, что распоряжение N 220-р является нормативным правовым актом, подлежащим опубликованию в установленном законом порядке.

По смыслу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пунктах 34 и 40 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, несоблюдение порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемого акта недействующим.

С учетом вышеуказанных положений доводы апелляционной жалобы об отсутствии в оспариваемом решении выводов суда о соответствии распоряжения N 220-р нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу не влечет отмену постановленного судом первой инстанции решения, поскольку нарушение порядка опубликования является достаточным для признания оспариваемого акта недействующим. При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований для проведения проверки соответствия оспариваемых норм положениям законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Доводы жалобы, о том, что распоряжение N 200-р не нарушает прав административного истца, утратило силу, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению, подлежат отклонению по следующим основаниям.

Согласно ответу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу от 5 апреля 2020 года оспариваемые положения пункта 2.6 распоряжения N 220-р были применены в отношении административного истца, указанным ответом предписано осуществить доставку тела умершего для захоронения (кремации) ГУП "Ритуальные услуги" в соответствии с установленными требованиями распоряжения N 220-р. Также факт применения оспариваемой нормы подтверждается обращениями ООО "Похоронная служба" по вопросу выдачи тела умершего для захоронения (кремации), ответом Комитета по здравоохранению от 8 мая 2020 года.

В силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Поскольку судом установлено применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца, производства по делу без разрешения административного дела по существу прекращению не подлежало, поскольку проверка судом законности оспариваемого в части нормативного правового акта, утратившего силу к моменту рассмотрения дела по существу, связана с защитой субъективных прав истца.

Вопреки доводам апелляционной жалобы решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: