Апелляционное определение СК по административным делам Тверского областного суда от 21 апреля 2021 г. по делу N 33а-1254/2021

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе председательствующего судьи Никитушкиной И.Н., судей Образцовой О.А. и Сельховой О.Е.

при ведении протокола судебного заседания

помощником судьи Кирилловой Ю.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании

по докладу судьи Сельховой О.Е.

административное дело по апелляционной жалобе Российской Т.В. на решение Ржевского городского суда Тверской области от 09 февраля 2021 года по административному исковому заявлению Российской Т.В. к администрации г. Ржева Тверской области и начальнику отдела архитектуры и строительства администрации г. Ржева - главному архитектору г. Ржева Орловой М.Е. о признании отказа администрации г. Ржева Тверской области в изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N, выраженного в письме от 07 сентября 2020 года N 14/1456, незаконным; о возложении обязанности на администрацию г. Ржева Тверской области принять решение об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N с "ведение огородничества" на "ведение садоводства", которым постановлено:

"в удовлетворении административных исковых требований Российской Т.В. к администрации г. Ржева Тверской области и начальнику отдела архитектуры и строительства администрации г. Ржева - главному архитектору г. Ржева Орловой М.Е. о признании отказа администрации г. Ржева Тверской области в изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером

N, выраженного в письме от 07 сентября 2020 г. N 14/1456, незаконным; о возложении обязанности на администрацию г. Ржева Тверской области принять решение об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N с "для ведения огородничества" на "ведение садоводства", отказать", установила:

18 декабря 2021 года Российская Т.В. обратилась в суд с приведенным выше административным исковым заявлением, в обоснование которого указала, что ДД.ММ.ГГГГ между администрацией г. Ржева Тверской области и Владимировым Г.В. заключён договор аренды земельного участка с кадастровым N, расположенного по адресу: "адрес", для ведения огородничества сроком аренды - с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ между Владимировым Г.В. и Российской Т.В. заключено соглашение о передаче прав и обязанностей по данному договору аренды.

17 августа 2020 года Российская Т.В. обратилась в администрацию г. Ржева Тверской области с заявлением об изменении вида разрешённого использования земельного участка с "ведение огородничества" на "ведение садоводства".

Письмом администрации г. Ржева Тверской области от 07 сентября 2020 года N 14/1456 административному истцу отказано в изменении вида разрешённого использования.

Российская Т.В. полагает, что оспариваемый отказ администрации г. Ржева Тверской области нарушает ее право на самостоятельное определение и использование земельного участка в соответствии с любым из предусмотренных территориальной зоной основным и/или вспомогательным видом разрешенного использования земельного участка.

Земельный участок предоставлен с предварительным согласованием места размещения объекта без проведения аукциона. Земельный участок относится к территориальной зоне Ж-3. В соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Ржева (далее - ПЗЗ) "ведение огородничества" и "ведение садоводства" относятся к основным видам разрешённого использования. Отказ в изменении основного вида разрешённого использования возможен только в случае, если такое изменение приведёт к нарушению законодательства.

Договор аренды от ДД.ММ.ГГГГ заключён на основании постановления Главы г. Ржева от ДД.ММ.ГГГГ N N "О предоставлении земельного участка в аренду для ведения огородничества Владимирову Г.В." и действовавшего на тот момент Положения о порядке предоставления в аренду земельных участков, находящихся на территории муниципального образования город Ржев Тверской области, утвержденного решением Ржевской городской Думы от 29 декабря 2005 года N 75, согласно которому торги проводились только при наличии двух или более заявок на аренду земельного участка.

Информация о предоставлении земельного участка с кадастровым номером N опубликована в газете "Быль нового Ржева" от ДД.ММ.ГГГГ, и только в связи с отсутствием, помимо Владимирова Г.В, желающих приобрести права на земельный участок, он был предоставлен без проведения торгов.

Таким образом, административный истец считает, что изменение вида разрешённого использования спорного земельного участка с "ведение огородничества" на "ведение садоводства" не нарушит законодательство, регулирующее порядок предоставления земельных участков.

Кроме того, первоначально в постановлении Главы г. Ржева от ДД.ММ.ГГГГ N содержался пункт N 4, которым Владимиров Г.В. предупреждался о запрете осуществления какого-либо строительства на арендуемом земельном участке. Постановлением администрации г. Ржева от ДД.ММ.ГГГГ N N данный пункт исключён, что свидетельствует о том, что фактически ограничение на запрет строительства снято.

На основании изложенного, Российская Т.В. просила признать незаконным отказ администрации г. Ржева Тверской области в изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N, выраженного в письме от 07 сентября 2020 года N 14/1456.

Протокольным определением суда от 09 февраля 2021 года принято уточнение административных исковых требований в части способа восстановления нарушенного права путем возложения на администрацию г. Ржева Тверской области обязанности принять решение об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N с "ведение огородничества" на "ведение садоводства".

Протокольным определением суда от 21 января 2021 года к участию в рассмотрении дела в качестве административного ответчика привлечена главный архитектор г. Ржева Тверской области Орлова М.Е, в качестве заинтересованного лица - отдел архитектуры и строительства администрации г. Ржева Тверской области.

В отзыве на административный иск представитель администрации г. Ржева Тверской области Шпакова А.А. просила отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, поскольку земельный участок предоставлен Российской Т.В. (ранее Владимирову Г.В.) без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешенного использования на вид, позволяющий вести индивидуальное жилищное строительство, без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель административного истца Российской Т.В. - Теряев Ю.А. поддержал административные исковые требования в полном объёме по доводам, изложенным в иске.

Представитель административного ответчика администрации г. Ржева Тверской области Шпакова А.А. возражала относительно заявленных административных требований по доводам, изложенным в возражениях на административный иск, дополнительно пояснила, что административный истец и его представитель не обращались в администрацию г. Ржева о внесении изменений в договор аренды. Исключение из постановления от ДД.ММ.ГГГГ пункта 4 связано с запретом строительства на земельном участке пристроек, гаражей, сараев и тех объектов, которые не являются объектами капитального строительства.

Административный ответчик и представитель заинтересованного лица отдела архитектуры и строительства администрации г. Ржева Тверской области - главный архитектор г. Ржева Орлова М.Е. возражала относительно заявленных требований, просила отказать в их удовлетворении, поддержав позицию администрации г. Ржева Тверской области.

Представитель заинтересованного лица Управления Росреестра по Тверской области Чемасова О.В. просила отказать в удовлетворении заявленных требований.

Иные участники процесса, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда первой инстанции не явились, о причинах неявки суду не сообщили, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовали, в связи с чем судом определено рассмотреть дело в их отсутствие.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

В апелляционной жалобе Российская Т.В. просит решение суда отменить, как вынесенное с нарушением норм материального права, принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Повторяя позицию, изложенную в суде первой инстанции, апеллянт в жалобе указывает, что суд первой инстанции при разрешении спора необоснованно применил положения статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), вступившей в силу 01 марта 2015 года, и ПЗЗ г. Ржева от 08 апреля 2013 года, которые не действовали на дату предоставления в аренду спорного земельного участка.

Вопреки выводам суда в соответствии с Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, находящихся на территории муниципального образования город Ржев Тверской области, утвержденного решением Ржевской городской Думы от 29 декабря 2005 года N 75, при наличии одной заявки торги не проводились, для каких бы целей не предполагалось использование земельного участка.

Таким образом, земельный участок передан Владимирову Г.В. без проведения торгов в связи с отсутствием иных заявок на аренду данного участка, а не исходя из его целевого использования арендатором - "ведения огородничества".

Полагает, что, поскольку действующее на период предоставления участка законодательство соблюдено, испрашиваемый в настоящее время вид разрешенного использования соответствует действующим ПЗЗ и генеральному плану, то заявленные требования Российской Т.В. являются правомерными.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Российской Т.В. - Теряев Ю.А. поддержал доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

Иные участники процесса, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, в связи с чем на основании положений статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав Теряева Ю.А, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Такая совокупность значимых для дела обстоятельств, влекущих признание решения органа местного самоуправления незаконным, в рассматриваемом споре отсутствует.

Как следует из материалов дела, Владимиров Г.В. являлся правообладателем земельного участка с кадастровым номером N общей площадью "данные изъяты" расположенного по адресу: "адрес", предоставленного для использования в целях "ведения огородничества" на основании постановления и.о. Главы г. Ржева Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ N "О предоставлении земельного участка в аренду для ведения огородничества Владимирову Г.В." и договора аренды земельного участка N от ДД.ММ.ГГГГ, заключённого с администрацией г. Ржева Тверской области, сроком на "данные изъяты" лет.

Данный участок предоставлен Владмирову В.Г. без права возведения на нем пристроек, гаражей, сараев (пункт 4 постановления от ДД.ММ.ГГГГ N).

Постановлением Главы города Ржева от ДД.ММ.ГГГГ N пункт 4 постановления и.о. Главы г. Ржева Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ N исключен.

ДД.ММ.ГГГГ между Владимировым Г.В. и Российской Т.В. заключено соглашение о передаче прав и обязанностей по указанному договору аренды.

Согласно Правилам землепользования и застройки г. Ржева, утверждённым решением Ржевской городской Думы от 08 апреля 2013 года N 250 "Об утверждении Генерального плана города Ржева, Правил землепользования и застройки города Ржева Тверской области", земельный участок с кадастровым номером N, относится к землям населённого пункта г. Ржев в зоне Ж3, основными видами разрешённого использования зоны Ж3 являются в том числе "ведение огородничества" и "ведение садоводства".

17 августа 2020 года Российская Т.В. обратилась в администрацию г. Ржева Тверской области с заявлением (вх. N Р-1294) об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N общей площадью "данные изъяты" расположенного по адресу: "адрес", с "ведение огородничества" на "ведение садоводства".

Письмом администрации г. Ржева Тверской области от 07 сентября 2020 года N 14/1456 Российской Т.В. отказано в изменении вида разрешённого использования.

В обоснование отказа административным ответчиком указано, что Земельным кодексом Российской Федерации установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей, связанных со строительством объекта капитального строительства, и для целей, не связанных со строительством. В соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков вид разрешенного использования земельного участка "ведение садоводства" (код 13.2) предусматривает, в том числе, размещение жилого дома. Продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Поскольку земельный участок предоставлен с предварительным согласованием места размещения объекта, без проведения аукциона и для ведения огородничества, без возможности возведения объектов капитального строительства, то изменение существующего вида его разрешенного использования на вид "ведение садоводства" без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что отказ администрации г. Ржева Тверской области соответствует действующему законодательству и не нарушает прав арендатора земельного участка Российской Т.В.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда первой инстанции, поскольку они соответствуют установленным по делу обстоятельствам и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

По смыслу пункта 3 статьи 85 ЗК РФ и статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами допускается в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, который может быть изменен при условии соблюдения требований технических регламентов.

Вместе с тем необходимо учитывать, что названные нормы права должны применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения. Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иначе, нежели установлено в договоре, в том числе с изменением вида разрешенного использования этого участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением разрешенного вида использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2018 года, произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности.

Доводы апелляционной жалобы о наличии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления Российской Т.В. подлежат отклонению, исходя из следующего.

В соответствии с абзацем 3 статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", действовавшим на дату предоставления участка в аренду, огородный земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину и или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории), садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений).

Как указано выше, постановлением и.о. Главы г. Ржева от ДД.ММ.ГГГГ N спорный земельный участок предоставлен Владимирову Г.В. для использования в целях ведения огородничества, без права возведения на нем хозяйственных построек и объектов капитального строительства, т.е. для целей, не связанных со строительством.

Исключение пункта 4 из постановления Главы г. Ржева от ДД.ММ.ГГГГ N о предупреждении Владимирова Г.В. о запрете осуществления строительства на арендуемом земельном участке пристроек, гаражей, сараев связано с утверждением классификаторов видов разрешенного использования земельных участков приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01 сентября 2014 года N 540 и вопреки доводам апелляционной жалобы не позволяет Российской Т.В. использовать данный земельный участок для целей жилищного строительства.

Вид разрешенного использования по коду 13.1 "Огородничество", определенный классификатором видов разрешенного использования земельных участков предусматривает размещение на таком земельном участке только хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

В соответствии с пунктом 4.4.2 договора аренды земельного участка N от ДД.ММ.ГГГГ арендатор обязан использовать участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, указанным в пункте 1.1 договора, то есть для использования в целях ведения огородничества.

Приняв на себя права и обязанности по указанному договору, Российская Т.В, как арендатор, выразила свое согласие на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, предусмотренным заключенным договором аренды.

Земельным законодательством установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для целей строительства осуществляется на торгах, проводимых в форме аукциона (пункт 1 статьи 39.6 ЗК РФ).

Аналогичные нормы действовали в период предоставления Владимирову В.Г. вышеуказанного земельного участка.

Так, порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством регулировался положениями статьи 34 ЗК РФ.

Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах) для индивидуального жилищного строительства осуществлялось посредством организации и проведения аукционов в соответствии со статьей 38.1 ЗК РФ.

Материалами дела подтверждено, что спорный земельный участок предоставлен административному истцу на основании решения органа местного самоуправления без проведения аукциона, данный факт также не оспаривается в доводах жалобы.

Ссылки апеллянта на Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, находящихся на территории муниципального образования город Ржев Тверской области, утвержденное решением Ржевской городской Думы от 29 декабря 2005 года N 75, подлежат отклонению, поскольку они не опровергают того обстоятельства, что земельный участок предоставлен Владимирову Г.В. без проведения аукциона, и не освобождают административного истца в настоящее время от соблюдения процедуры получения земельного участка для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренной статьей 39.6 ЗК РФ.

Поскольку Российская Т.В. обратилась в администрацию г. Ржева Тверской области с заявлением об изменении вида разрешённого использования земельного участка 17 августа 2020 года, то судом правомерно применены положения законодательства, действующего на дату возникновения указанных правоотношений.

В целом доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, доводы жалобы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Существенных нарушений процессуального закона, которые могли бы повлечь отмену обжалуемого судебного постановления, не установлено.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ржевского городского суда Тверской области от 09 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Т.В. - без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи