Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2021 г. по делу N 8а-5121/2021[88а-6771/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Чирковой Т.Н, судей Сапрыгиной Л.Ю, Зариповой Ю.С, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Паутова Станислава Анатольевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 ноября 2020 года по административному делу N 2а-3650/2020 по административному исковому заявлению Паутова Станислава Анатольевича к Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края о признании бездействия незаконным, возложения обязанности, заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Сапрыгиной Л.Ю. об обстоятельствах дела, доводах кассационной жалобы, установила:

Паутов С.А. обратился в суд с административным иском, с учетом уточнения требований, к Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края признании незаконным бездействия, выразившегося:

- в неосуществлении мониторинга, в том числе обследования и фотофиксации, состояния объекта культурного (археологического) наследия "Мыс-Бродовский, селище", - в непринятии мер направленных на определение и утверждение границ его территории, на установление зон охраны объекта культурного наследия "Мыс-Бродовский, селище", на разработку и утверждение в отношении него охранного обязательства, на установление наличия угрозы нарушения его целостности и сохранности, непринятию мер по обеспечению его сохранности.

Просил возложить на Государственную инспекцию по охране объектов культурного наследия Пермского края обязанности:

- по определению и утверждению границ территории объекта археологического наследия "Мыс-Бродовский, селище", в том числе путем проведения археологических полевых работ, - осуществлению мониторинга, в том числе обследования и фотофиксацию состояния объекта археологического наследия "Мыс- Бродовский, селище", - принятию мер по сохранению объекта, - установлению зоны охраны объекта культурного наследия "Мыс-Бродовский, селище".

В обоснование требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" расположенного в "данные изъяты" В 2018 году стало известно, что указанный земельный участок расположен в границах территории объекта археологического наследия "Мыс-Бродовский, селище", что, по мнению административного истца, существенно ограничивает его права. Считает, что имеются объективные данные о том, что памятник "Мыс-Бродовский, селище" не может быть расположен в тех границах, которые обозначены на картах. Сопоставляя картографические данные и адрес объекта, полагает, очевидным, что они не совпадают.

Решением Ленинского районного суда г.Перми от 27 июля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 ноября 2020 года в удовлетворении требований Паутову С.А. отказано.

В кассационной жалобе, поданной 11 марта 2021 года в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции, Паутов С.А. просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 ноября 2020 года, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права, допущенные судами первой и апелляционной инстанций.

В обоснование доводов кассационной жалобы указывает на то, что границы территории объекта культурного наследия "Мыс-Бродовский, селище" должны были быть утверждены еще до регистрации данного объекта в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Отсутствие установленных (определенных) и утвержденных границ территории памятника археологии "Мыс-Бродовский, селище" нарушает нормы действующего законодательства. Сохранность объекта археологического наследия "Мыс-Бродовский, селище" не обеспечивается, информацию о территории объекта культурного наследия, его зонах охраны Паутов С.А. получить не может, чем нарушены права административного истца.

Обращает внимание, что судами не учтено то, что Паутовым С.А. обжалуется бездействие органа государственной власти, в связи с чем отказ органа государственной власти, органа местного самоуправления, не является необходимым доказательством нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя. Кроме того, в материалах дела имеется ответ Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края предыдущему собственнику земельного участка об отказе в согласовании строительства.

В суд кассационной инстанции лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных выше лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).

Суд кассационной инстанции рассматривает кассационные жалобу, представление в пределах указанных в них доводов. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в главах 28 - 31.1 Кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 КАС РФ). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

Паутов С.А, в поданной кассационной жалобе, просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 ноября 2020 года, которым решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Поскольку в кассационной жалобе Паутов С.А. указывает на несогласие как с апелляционным определением, так и с решением суда первой инстанции, ссылается на нарушение и неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права судебная коллегия полагает, что необжалованный судебный акт - решение Ленинского районного суда г.Перми от 27 июля 2020 года, также подлежит проверке судом кассационной инстанции.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность и обоснованность судебных решений в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает, что таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций, не допущено, а доводы кассационной жалобы не могут повлечь отмену или изменение принятых судебных актов.

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Судами установлено и следует из материалов дела, что на основании Распоряжения Губернатора Пермской области от 05.12.2000 N 713-р на государственный учет недвижимых памятников истории и культуры Пермского края регионального значения поставлен объект археологического наследия "Мыс-Бродовский, селище".

Распоряжением Губернатора Пермской области от 20.05.2002 N 237-р "Мыс-Бродовский, селище" внесен в Государственный список недвижимых памятников истории и культуры местного (областного) значения.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 16.11.2016 N 53419-р "Мыс-Бродовский, селище" зарегистрирован как объект культурного наследия федерального значения.

Таким образом, исходя из положений абз. 2 ст. 4 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, а также в соответствии с Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 16.11.2016 N 53419-р, "Мыс-Бродовский, селище" в настоящее время имеет статус объекта культурного наследия федерального значения.

При включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия объекта "Мыс-Бродовский, селище" границы территории объекта не были утверждены.

Приказом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 23.12.2019 N СЭД-55-001-06-433 утвержден план-график проведения систематического наблюдения в форме мониторинга состояния объектов археологического наследия, расположенных на территории Пермского края, на 2020-2024 гг, в соответствии с которым объект археологического наследия "Мыс-Бродовский, селище" включен в график на 2022.

Паутову С.А, с 26.08.2019 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 2 172+/-9 кв.м, расположенный в "данные изъяты", образованный из земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты"

Из выписки из ЕГРН следует, что в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" имеются ограничения, связанные с нахождением земельного участка в границах водоохраной, прибрежных защитных полос Камского водохранилища.

Из ответа Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 25.01.2018 следует, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в границах территории объекта археологического наследия "Мыс-Бродовский, селище", зарегистрированного в Едином государственном реестре и обозначенном на картографическом материале.

Из ответа Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 24.03.2020 следует, что отображение объекта на генеральном плане Сылвенского сельского поселения выполнено корректно в соответствии с описанием обнаруженных артефактов и подготовленного плана, составленных по итогам разведки сотрудниками Камской археологической экспедиции Пермского государственного университета в 1974 году, результатов инвентаризации от 1999 года, мониторинга объекта в 2005 и в 2011, 2017 годах.

Разрешая заявленные Паутовым С.А. требования и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции не усмотрел незаконного бездействия Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края, выразившегося в непринятии мер, направленных на определение и утверждение границ территории объекта культурного наследия "Мыс-Бродовский, селище", на установление зон охраны объекта культурного наследия "Мыс-Бродовский, селище", на разработку и утверждение в отношении него охранного обязательства, на установление наличия угрозы нарушения его целостности и сохранности, непринятию мер по обеспечению его сохранности, а также пришел к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов, связанных в пользованием, распоряжением и владением Паутовым С.А. земельным участком.

Судебная коллегия по административным делам краевого суда согласилась с данными выводами суда первой инстанции, оставила решение суда без изменения по мотивам, изложенным в апелляционном определении, указав на то, что суд первой инстанции с учетом фактически установленных обстоятельств дела правильно применил к ним нормы материального права и разрешилспор в соответствии с законом.

Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемых судебных актах и оснований не соглашаться с выводами судов первой и апелляционной инстанции по доводам кассационной жалобы не имеется.

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Согласно статье 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушают права и свободы заявителя, а также не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту. Из этого следует, что отсутствие указанной совокупности является основанием для отказа в удовлетворении требований.

При этом на лицо, обратившееся в суд, возлагается обязанность доказывать факт нарушения его прав, свобод и законных интересов (пункт 1 части 9 и часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Между тем, такая совокупность условий для удовлетворения требований Паутова С.А. не установлена.

Статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации отнесены объекты недвижимого имущества, включая объекты археологического наследия.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются, в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои.

Законом об объектах культурного наследия в статье 3.1 введены требования к установлению границ территории выявленного объекта археологического наследия.

Согласно статье 3.1 Закона об объектах культурного наследия территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей (пункт 1).

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков (пункт 2).

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ (пункт 3).

Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 5).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 названной статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости (пункт 7).

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденные Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 1745, определяют состав документации, необходимой для утверждения границ территорий объектов культурного наследия органами исполнительной власти, осуществляющими функции в сфере государственной охраны объектов культурного наследия (далее - Требования).

Вопреки доводам жалобы о том, что границы территории объекта культурного наследия "Мыс-Бродовский, селище" должны были быть утверждены еще до регистрации данного объекта в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в силу части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего федерального закона, определяются в соответствии с требованиями, установленными пунктом 3 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а также на основании сведений, изложенных в акте органа государственной власти об отнесении объекта к памятникам истории и культуры, сведений, указанных в паспорте и (или) учетной карточке данного объекта культурного наследия, на основании научного отчета о выполненных археологических полевых работах (для объектов археологического наследия) и утверждаются до регистрации данных объектов в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Ссылка в жалобе на не обеспечение сохранности объекта археологического наследия "Мыс-Бродовский, селище", не проведение мониторинга несостоятельна. Судами установлено, что мониторинг объекта в 2005 и в 2011 г, 2017 г. проведен, включая фотофиксацию объекта, а также мониторинг запланирован на 2022 год, согласно Приказа Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 23.12.2019 N СЭД-55-001-06-433.

В соответствии с п. 3.1.28, 3.1.39, 3.1.53 Постановления Правительства Пермского края от 19.04.2017 N 260-п "О передаче функций в сфере охраны объектов культурного наследия и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Пермского края" Инспекция исполняет следующие функции: организация разработки, согласование проектов зон охраны объектов культурного наследия в соответствии с законодательством; организация разработки зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границ объединенной охранной зоны объектов культурного наследия; утверждение охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, вручение или направление копии акта с копией утвержденного им охранного обязательства собственнику объекта культурного наследия, включенного в реестр, собственнику или иному владельцу земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, другим лицам, к обязанностям которых относится исполнение охранного обязательства;

При этом, как правильно указано судом апелляционной инстанции, сроки, в пределах которых административный ответчик обязан установить зону охраны объектов культурного наследия, утвердить охранное обязательство, законом не определены.

Вместе с тем, из положений п. 3 Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных Приказом Минкультуры России от 04.06.2015 N 1745, следует, что проект границ территории объекта культурного наследия разрабатывается любыми заинтересованными физическими и/или юридическими лицами.

Также судебная коллегия соглашается с выводами судов об отсутствии нарушения действиями (бездействием) административного ответчика прав и законных интересов Паутова С.А.

Судами правильно учтено доводы Паутова С.А. о том, что бездействие административного ответчика влечет препятствия к легализации имеющихся на земельном участке строений, основаны на предположениях, поскольку за вводом объекта жилищного строительства в эксплуатацию либо за регистрацией права собственности административный истец не обращался. Правом на защиту интересов неопределенного круга лиц Паутов С.А. законом не наделен.

Кроме того, судами правильно учтено, что того, покупая земельный участок, Паутов С.А. знал о его расположении в границах объекта культурного наследия. А требования административного истца по сути сводятся к необходимости установления границ объекта археологического наследия "Мыс-Бродовский, селище", таким образом, чтобы принадлежащий ему земельный участок не входил бы в границы данного объекта археологического наследия с целью оформления прав на ранее возведенные строения на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного в д. "данные изъяты" без соблюдения процедуры, предусмотренной градостроительным законодательством, а также положениями Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В целом, доводы кассационной жалобы, повторяют доводы административного иска и апелляционной жалобы, правовую позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, сводятся к несогласию заявителя с выводами судов и произведенной судами оценкой доказательств, что в силу статей 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Переоценка доказательств по делу, установление новых обстоятельств выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций, изложенные в обжалованных судебных актах, соответствуют обстоятельствам административного дела. Существенного нарушения норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судами не допущено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам краевого суда, с учетом доводов кассационной жалобы, пересмотру в кассационном порядке не подлежат, так как предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для их отмены или изменения в кассационном порядке в настоящем случае отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда города Перми от 27 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Паутова Станислава Анатольевича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 29 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи