Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2021 г. по делу N 66а-425/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Солдатовой С.В., судей Колпаковой А.В., Удод Е.В., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 2а-192/2020 (УИД 30OS0000-01-2019-000321-11) по административному исковому заявлению Шалаева Владимира Алексеевича о признании постановления Правительства Астраханской области от 11 ноября 2010 г. N 483-П "О реализации Закона Астраханской области от 29 июня 2010 г. N 31/2010-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Астраханской области" и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Астраханской области" недействующим в части, по апелляционной жалобе Шалаева В.А. на решение Астраханского областного суда от 17 декабря 2020 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения административного истца Шалаева В.А, поддержавшего апелляционную жалобу, пояснения представителя Правительства Астраханской области Шаповаловой Т.Н, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры - Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

Постановлением Правительства Астраханской области от 11 ноября 2010 г. N 483-П "О реализации Закона Астраханской области от 29 июня 2010 г. N 31/2010-03 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Астраханской области" и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Астраханской области", опубликованным в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области, N 49 от 18 ноября 2010 г, утверждено, в том числе Положение об организации отдельных мероприятий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством), а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее- Постановление Правительства Астраханской области N 483-П).

Пунктом 10 указанного нормативного акта установлено, что дети, оставшиеся без попечения родителей, не принятые на учет в качестве нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями при выявлении их как детей, оставшихся без попечения родителей, при наличии оснований подлежат учету в качестве нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями до достижения ими возраста 23 лет.

Шалаев А.В. обратился в суд с уточненным в процессе рассмотрения дела административным иском о признании недействующим и неподлежащим применению с момента принятия вышеназванного Постановления Правительства Астраханской области от 11 ноября 2010 г. N 483-П вместе с утвержденным этим постановлением Положением об организации отдельных мероприятий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством), а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в части законодательного установления возрастного порога для реализации права на обеспечение жилым помещением в отношении лиц, относящихся к категории детей-сирот.

В обоснование своей позиции указал, что в несовершеннолетнем возрасте он являлся ребенком, оставшимся без попечения родителей, в связи с чем, имел право на обеспечение жилым помещением. В реализации указанного права, основываясь на положениях оспариваемого правового акта, ему было отказано, что следует из вступившего в законную силу решения суда. По мнению административного истца, установление в Постановлении Правительства Астраханской области N 483-П для учета в качестве нуждающегося в обеспечении жилыми помещениями возрастного ценза "23-летнего возраста", незаконно ограничивает его право на бессрочное обеспечение сирот жилыми помещениями, установленное федеральным законодательством.

Решением Астраханского областного суда от 17 декабря 2020 г. административное исковое заявление Шалаева В.А. о признании постановления Правительства Астраханской области от 11 ноября 2010 г. N 483-П "О реализации Закона Астраханской области от 29 июня 2010 г. N 31/2010-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Астраханской области" и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Астраханской области"" недействующим, оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Шалаев В.А. просит решение суда первой инстанции отменить, исковые требования удовлетворить.

По мнению апеллянта, суд первой инстанции при рассмотрении дела ошибочно истолковал Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее- Федеральный закон N 159-ФЗ) применительно к оспариваемому Постановлению Правительства Астраханской области N 483-П.

Полагает, что утверждение суда о том, что порядок предоставления жилья, выраженный в обжалуемом постановлении, соответствует нормам и не влечет нарушения его конституционных прав, изложено неверно, поскольку до настоящего времени он не реализовал свое право на получение жилья. Обжалуемое постановление несет правовые ограничения для применения его к лицам, достигшим 23-летнего возраста и противоречит части 9 статьи 8 Федерального закона N 159-ФЗ, так как затрудняет его реализацию.

Заслушав объяснения участвующих в деле административного истца Шалаева В.А, отбывающего наказание по приговору суда в "адрес", участие которого обеспечено путем использования систем видеоконференц-связи, объяснения представителя Правительства Астраханской области Шаповаловой Т.Н, заключение прокурора Екимцова М.Н, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемые положения нормативных правовых актов на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, проанализировав в соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения судом первой инстанции не допущены.

Разрешая возникший между сторонами спор, суд, правильно истолковал и применил положения действующего в настоящее время законодательства, регулирующего спорное правоотношение.

Судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, исходя из которых следует, что административный истец Шалаев В.А, ДД.ММ.ГГГГ г.р, является лицом, оставшимся в несовершеннолетнем возрасте без попечения родителей, что подтверждается решением "адрес" городского суда от 5 сентября 1997 г, согласно которому его мать Ш. была лишена родительских прав. Ребенок был передан органам опеки и попечительства управления образования г. "адрес" для устройства его в детское учреждение.

Данное решение в отношении Шалаева В.А. исполнено не было, в детское учреждение несовершеннолетний помещен не был, опекаемый бродяжничал, постоянное место жительство у него отсутствовало. Акт органа опеки и попечительства о его переводе в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не составлялся.

Согласно сведениям Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Астраханской области, ФГУП "Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ" у Шалаев В.А. отсутствуют какие-либо права на объекты недвижимого имущества.

21 июня 1999 г, 11 сентября 2000 г, 22 марта 2001 г, 25 января 2005 г. в отношении Шалаева В.А. было вынесено несколько обвинительных приговоров, согласно которым осужденному назначались наказания, связанные с лишением свободы.

7 июня 2012 г. Шалаев В.А, достигнув возраста 28 лет, обратился в Государственное казенное учреждение Астраханской области "Межрайонный центр социальной поддержки населения "адрес" района и ЗАТО "адрес"" с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающегося в обеспечении жилым помещением по "адрес" району, согласно существующим льготам для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В постановке на учёт ему было отказано, со ссылкой на отсутствие его в списках детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц, из их числа, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях по "адрес" району Астраханской области.

Вступившим в законную силу решением "адрес" районного суда Астраханской области от 15 октября 2012 г. в удовлетворении иска Шалаева В.А. о восстановлении права на обеспечение жилым помещением путем постановки на учёт в качестве нуждающегося, взыскании стоимости государственного обеспечения и компенсации морального вреда отказано со ссылкой на статью 1 Федерального закона N 159-ФЗ.

Оспаривая региональный нормативный правовой акт, Шалаев В.А. указывает на несоответствие положений Постановления Правительства Астраханской области N 483-П, нормам имеющим большую юридическую силу, так как им введены незаконные ограничения для постановки на учёт лиц старше 23 лет, что делает невозможным применение положений части 9 статьи 8 Федерального закона N 159-ФЗ согласно которому право на обеспечение жилыми помещениями сохраняется до фактического обеспечения жилыми помещениями.

Указывает, что по вине органов опеки и попечительства, не исполнивших свои должностные обязанности по включению его в список на получение жилого помещения при выявлении его в 1997 году, как ребенка, оставшегося без попечения родителей, он утратил конституционное право на жилище, так как самостоятельно смог обратиться за реализацией своих жилищных прав, только по отбытию наказания, после достижения им возраста 28 лет.

Отказывая в удовлетворении требований, суд, проанализировав федеральное и региональное законодательство, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает права и охраняемые законом интересы административного истца.

При этом суд обоснованно применил нормы права и исходил из того, что в силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания в том числе в отношении детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3).

По вопросам, перечисленным в пункте 2 названной статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты.

Из приведенных правовых норм в их взаимосвязи следует, что предоставление отдельным категориям граждан мер социальной поддержки, включая обеспечение жильём детей-сирот и лиц, приравненных к ним, относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые, реализуя свои полномочия, вправе осуществлять правовое регулирование по данным вопросам, устанавливая порядок и условия предоставления данных мер отдельным категориям граждан.

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемое Постановление Правительства Астраханской области N 483-П принято в установленном законом порядке, уполномоченным органом, в надлежащей форме, подписано соответствующим должностным лицом, официально опубликовано для всеобщего сведения.

Сами по себе выводы суда о соблюдении порядка принятия и опубликования нормативного правового акта никем из лиц, участвующих в деле, не оспариваются, доводы апелляционной жалобы Шалаева В.А. основаны только на несогласии истца с произведенным судом истолкованием оспариваемого нормативного правового акта в части его несоответствия актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из содержания административного иска и пояснений административного истца Шалаева В.А, он связывает недействительность региональных правовых норм, которые изложены в пункте 10 Постановления Правительства Астраханской области N 483-П, с неправомерным установлением региональным законодателем условия о предельном возрасте 23 года для постановки на жилищный учёт детей-сирот.

Вместе с тем данные доводы административного истца судебная коллегия не может признать обоснованными.

Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены Федеральным законом N 159-ФЗ, которым в том числе регулируются отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (статья 2).

В первоначальной редакции Федерального закона N 159-ФЗ, действовавшей на момент вынесения решения "адрес" городского суда от 5 сентября 1997 г. о лишении матери истца родительских прав, определены общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к которым отнесены лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с настоящим Федеральным законом право на дополнительные гарантии по социальной поддержке (статья 1).

Согласно пункта 1 статьи 8 закона в этой же редакции установлено, что "дети - сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства в течение трех месяцев равноценной ранее занимаемому ими (или их родителями) жилому помещению жилой площадью не ниже установленных социальных норм".

Данное право на предоставление жилого помещения административным истцом использовано не было.

Равноценное ранее занимаемому им жилое помещение несовершеннолетнему Шалаеву В.А. органами исполнительной власти по месту жительства не предоставлялось.

На период обращения Шалаева В.А. в двадцативосьмилетнем возрасте в Государственное казенное учреждение Астраханской области "Межрайонный центр социальной поддержки населения "адрес" района и ЗАТО "адрес"" с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающегося в обеспечении жилым помещением как ребенку, имевшему ранее статус ребенка-сироты, действовала новая редакция Федерального закона N 159-ФЗ.

Так, федеральный законодатель в Федеральном законе от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее-Федеральный закон N 15-ФЗ) одновременно с упразднением с 1 января 2013 г. права детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на внеочередное получение жилых помещений по договорам социального найма предусмотрел - расширив при этом основания предоставления жилья - предоставление им благоустроенных жилых помещений специализированного жилого фонда в целях их социализации по окончании пребывания в образовательных организациях, организациях социального обслуживания, медицинских организациях и иных организациях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, профессионального обучения, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона N 15-ФЗ действие положений статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции настоящего Федерального закона) и Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) распространяется на правоотношения, возникшие до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, в случае, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Исходя из приведенных норм, правом на обеспечение благоустроенным жилым помещением по договору найма специализированного жилого помещения обладают граждане Российской Федерации, относящиеся к категории лиц: дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в понятиях, предусмотренных Федеральным законом N 159-ФЗ, вставшие на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении в возрасте до 23-х лет. При этом право на обеспечение жилыми помещениями сохраняется за указанными лицами до фактического обеспечения жилыми помещениями.

Приведенные законоположения подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о том, что субъект Российской Федерации, приняв Постановление Правительства Астраханской области N 483-П, осуществил правовое регулирование в пределах предоставленных полномочий, установив, что дети, оставшиеся без попечения родителей, не принятые на учет в качестве нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями при выявлении их как детей, оставшихся без попечения родителей, при наличии оснований подлежат учету в качестве нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями до достижения ими возраста 23 лет.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, само по себе установление положения о том, что дети-сироты подлежат учету в качестве нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями до достижения ими возраста 23 лет, воспроизводит содержание федерального законодательства и ни в коей мере не ограничивает права данных лиц, на предоставление жилья вплоть до фактического обеспечения жилым помещением.

Довод апелляционной жалобы о нарушении оспариваемой нормой конституционного права Шалаева В.А. на обеспечение жилым помещением в связи с неисполнением муниципальными органами своих обязанностей по предоставлению ребенку, признанного сиротой в 1997 году, жилого помещения, не может быть оценен в порядке административного судопроизводства, поскольку вопрос о восстановлении права лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жильём, если до достижения ими возраста 23 лет они не встали (не были поставлены) на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении, должен разрешаться судом первой инстанции при рассмотрении соответствующего иска об обеспечении жилым помещением, исходя из конкретных обстоятельств, по которым указанные лица не встали на такой учет.

С учетом части 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 г. N 20-П, Определения от 15 февраля 2005 г. N 17-0, при разрешении гражданского иска о предоставлении жилого помещения ребенку-сироте суд обязан выяснить причины его несвоевременного обращения с заявлением о предоставлении жилого помещения, так как обращение с таким заявлением после достижения 23-летнего возраста не может являться безусловным основанием к отказу в удовлетворении исковых требований. Указанная правовая позиция также согласуется с Обзором практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся попечения родителей, жилыми помещениями, утвержденным Президиумом Верховного Суда РФ 20 ноября 2013 г. (абзац 23).

Ввиду того, что по своей сути доводы апелляционной жалобы в рамках настоящего дела по абстрактному нормоконтролю сводятся к несогласию Шалаева В.А. с результатом разрешения его гражданского иска о предоставлении жилого помещения, то доводы административного истца о нарушении его субъективных прав органами опеки и попечительства не могут иметь правового значения при рассмотрении рассматриваемого иска, так как в данном конкретном случае это выходит за пределы предмета спора и судебная коллегия не имеет возможности оценить, какое влияние конкретные обстоятельства могли оказать на права сторон, участвующих в гражданском споре, разрешенном решением "адрес" районного суда Астраханской области от 15 октября 2012 г.

Вместе с тем Шалаев В.А. не лишен права защищать свои интересы иными средствами правовой защиты в рамках рассмотрения гражданско-правовых споров либо обжалования действий должностных лиц.

Исходя из вышеизложенного, учитывая, что выводы, изложенные в судебном постановлении суда первой инстанций, соответствуют обстоятельствам административного дела, нормы материального и процессуального права применены правильно, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 310 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Астраханского областного суда от 17 декабря 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи