Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2021 г. по делу N 66а-618/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Солдатовой С.В., судей Колпаковой А.В., Демидчик Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Дораевой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании, путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Волгоградского областного суда, а также посредством веб-конференции административное дело по административному исковому заявлению Юдина Николая Владимировича об оспаривании в части Закона Волгоградской области от 7 мая 2002 г. N 703-ОД "О создании природного парка "Нижнехоперский" и постановления Администрации Волгоградской области от 22 августа 2016 г. N 455-п "Об утверждении Положения о природном парке "Нижнехоперский", по апелляционной жалобе Юдина Николая Владимировича на решение Волгоградского областного суда от 10 февраля 2021 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, объяснения представителя административного истца Прохорова А.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика администрации Волгоградской области Новопавловского Б.А, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры - Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

Законом Волгоградской области от 7 мая 2002 г. N 703-ОД, на территориях Алексеевского, Кумылженского и Нехаевского районов Волгоградской области создан природный парк "Нижнехоперский", а также определены правовые основы рационального использования и охраны природно-территориальных комплексов, включающих водные ресурсы и ландшафты долины реки Хопра, Шакинского леса и Кумылженских песков. Данный нормативный правовой акт был опубликован в печатном издании "Волгоградская правда" N 85 за 21 мая 2002 г.

Постановлением администрации Волгоградской области от 22 августа 2016 г. N 455-п, которое было опубликовано 25 августа 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, и в печатном издании "Волгоградская правда" N 169 за 30 августа 2016 г. было утверждено Положение о природном парке "Нижнехоперский".

Юдин Н.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими и противоречащими статьям 35-36, 75.1 Конституции Российской Федерации, статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 95 Земельного кодекса Российской Федерации, вышеуказанный Закон Волгоградской области от 7 мая 2002 г. N 703-ОД "О создании природного парка "Нижнехоперский"(далее- Закон Волгоградской области N 703-ОД) и постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2016 г. N 455-п "Об утверждении Положения о природном парке "Нижнехоперский" (далее-Постановление N 455-п) в части, в которой эти нормативные правовые акты ограничивают в гражданско-правовом обороте и в хозяйственном использовании земельные участки из земель поселений и из земель сельскохозяйственного назначения внутри границ территории Природного парка "Нижнехоперский", ставшие после 1 января 1992 г. муниципальной собственностью Алексеевского, Кумылженского или Нехаевского муниципальных районов Волгоградской области либо частной собственностью граждан и созданных ими организаций.

В обоснование заявления Юдин Н.В. указал, что оспариваемые нормативные правовые акты незаконно отнёсли к особо охраняемым природным территориям приобретенные им у муниципалитета и принадлежащие ему на праве собственности, земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, что привело к нарушению его прав частного собственника и прав муниципалитета как собственника земель поселений и земель сельскохозяйственного назначения внутри границ природного парка.

Решением Волгоградского областного суда от 10 февраля 2021 г. в удовлетворении требований Юдину Н.В. отказано.

В апелляционной жалобе Юдин Н.В, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, полагает судебный акт подлежащим отмене.

По мнению административного истца, суд первой инстанции не дал правовой оценки всем его доводам, не учел того что действие Закона Волгоградской области N 703-ОД и Постановления N 455-п не должно распространяется на земли поселений и земли сельскохозяйственного назначения, которые не переходили и не могли переходить из муниципальной собственности Алексеевского, Кумылженского, Нехаевского муниципальных районов Волгоградской области и из частной собственности граждан и организаций в государственную собственность Волгоградской области.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, участвующий посредством веб-конференции представитель административного истца Юдина Н.В. Прохоров А.В. доводы апелляционной жалобы поддержал.

Участвующий посредством использования систем видеоконференц-связи представитель административного ответчика администрации Волгоградской области - Новопавловский Б.А. в судебном заседании при рассмотрении апелляционной жалобы, против доводов административного истца возражал.

Иные лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены надлежащим образом, электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте суда. В деле имеются соответствующие отчеты о доставке почтовой корреспонденции и электронной почты, а также письменные заявления указанных лиц, свидетельствующие о их извещении.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия, руководствуясь частью 6 статьи 226 КАС РФ, определиларассмотреть дело при данной явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав пояснения сторон и заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции по изложенным в апелляционной жалобе доводам.

Административным истцом в качестве предмета спора были заявлены требования о признании недействующими Закона Волгоградской области N 703-ОД и Постановления N 455-п в части распространения ими на земельные участки из земель поселений и из земель сельскохозяйственного назначения, являвшиеся муниципальной либо частной собственностью необоснованных правовых ограничений в гражданско-правовом обороте и в хозяйственном использовании.

При рассмотрении дела, судом верно применены положения части 8 статьи 213 КАС РФ, которой предусмотрено, что юридически значимыми обстоятельствами при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта являются: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, наличие нарушений прав административного истца, соблюдение требований устанавливающих форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Выводы суда об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, согласуются с нормами Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее- Федеральный закон N 33-ФЗ), регулирующими спорные правоотношения.

Вместе с тем с доводами апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции согласиться не может, поскольку они основаны на неверном толковании действующего законодательства.

Так, разрешая заявленный спор, суд первой инстанции, правильно учёл, что по общему правилу, сформулированному Федеральным законом N 33-ФЗ законодательство Российской Федерации об особо охраняемой природной территории основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 1).

В силу части 1 статьи 4, статьи 18, статьи 19, 20, 21 Федерального закона N 33-ФЗ природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности. Природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, если иное не установлено федеральными законами, ограничиваются в гражданском обороте. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Положение о природном парке утверждается решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 18). Создание природных парков осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 приведенного Федерального закона (статья 19).

Управление природными парками осуществляется государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, созданными в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах природных парков предоставляются государственным учреждениям субъектов Российской Федерации, осуществляющим управлением природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. В границах природных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей (статья 20).

На территории природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков.

Исходя из этого, на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления (статья 21).

При таком положении, разрешая заявленные требования, руководствуясь статьёй 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 9, 29, 30 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. N 169-ОД "О нормативных правовых актах Волгоградской области", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые Закон Волгоградской области N 703-ОД и Постановление N 455-п приняты уполномоченными органами, в пределах установленной компетенции, с соблюдением требований к форме акта, процедуре принятия и порядку опубликования и введения их в действие.

Соблюдение процедуры принятия и согласования данных нормативных правовых актов подтверждено представленными административными ответчиками доказательствами и административным истцом не оспорено.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд сделал обоснованное заключение, что оспариваемые региональные предписания положениям федерального законодательства не противоречат, права и законные интересы административного истца не нарушают, сославшись на то, что принятие решения об образовании природного парка отнесено к прерогативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которым была реализована установленная законом возможность расположения природного парка не только на землях, предоставленных природному парку в бессрочное (постоянное) пользование и принадлежащих субъекту Российской Федерации, но и на землях иных пользователей, а также собственников.

Данные выводы суда согласуются с установленными по делу обстоятельствами.

Как следует из содержания Закона Волгоградской области N 703-ОД, он является нормативным правовым актом, учреждающим природный парк.

Данный закон не содержит описание границ парка, а лишь указывает на местоположение природно-территориальных комплексов, включающих водные ресурсы и ландшафты долины реки Хопра, Шакинского леса и Кумылженских песков (преамбула).

Нормы частей 2 и 3 статьи 1 указанного закона об ограничениях в гражданском обороте воспроизводят положения частей 2, 3 статьи 18 Федерального закона N 33-ФЗ, нормы части 2 статьи 2 Закона Волгоградской области N 703-ОД о передаче земельных участков природного парка государственному учреждению в постоянное(бессрочное) пользование соответствуют положениям части 2 статьи 20 Федерального закона N 33-ФЗ.

При этом часть 4 статьи 2 регионального закона не исключает нахождение в границах природного парка и земель других собственников, что не противоречит части 3 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Не противоречит положениям статьи 21 Федерального закона N 33-ФЗ и предусмотренная статьёй 4 Закона Волгоградской области N 703-ОД возможность установления в природном парке дифференцированного режима охраны и использования территории.

Других нормативных положений оспариваемый Закон Волгоградской области N 703-ОД не содержит.

Таким образом, анализ содержания оспариваемого нормативного правового акта позволяет сделать вывод, что в Законе Волгоградской области N 703-ОД не содержится каких-либо иных, кроме установленных федеральным законодательством, норм, вводящих ограничения оборота и использования земельных участков, находящихся в границах природного парка.

Оспариваемое постановление администрации Волгоградской области от 22 августа 2016 года N 455-п содержит конкретные особенности зонирования и режим природного парка, включая непосредственное описание границ природного парка. Из его содержания следует, что на территории парка выделены следующие функциональные зоны: природоохранная, буферная зона, зона рекреации, агрохозяйственная. Зоны выделены с учетом мест концентрации биологического разнообразия, в том числе флоры и фауны, подлежащих охране, хозяйственного состояния территории. Для каждой зоны оговорены особенности правового режима с ограничениями.

Пунктом 3.4 оспариваемого Постановления (аналогично положениям часть 4 статьи 2 Закона Волгоградской области N 703-ОД) оговорено, что в границах природного парка также могут находиться земельные участки иных собственников, владельцев и пользователей. Данное положение согласуется с содержанием части 3 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Таким образом, давая правовую оценку нормативному содержанию оспариваемых актов, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что доводы истца о их противоречии федеральному законодательству своего подтверждения не нашли.

Указания автора апелляционной жалобы на отсутствие в решении суда правовой оценки по всем позициям, высказанным административным истцом, не влечет отмену судебного акта, поскольку в силу части 4 статьи 310 КАС РФ нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции только в том случае, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.

Исследуя и изучая апелляционные доводы, изложенные в жалобе, судебная коллегия приходит к выводу, что они не являются основанием для отмены решения, поскольку основаны на неверном толковании норм права и неправильной оценке фактических обстоятельств дела.

Так, довод апелляционной жалобы о том, что судом неправомерно не принята во внимание ссылка административного истца на отрицательное экспертное заключение управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области (далее - Управление) от 1 октября 2010 N 1435н судебной коллегией отклоняется как несостоятельный, поскольку указанное заключение было составлено по результатам экспертизы иного, утратившего силу постановления Главы Администрации Волгоградской области от 30 июля 2010 года N 1201.

Кроме того, следует учесть, что выявленное Управлением несоответствие было устранено в полном объеме, что подтверждается экспертным заключением Управления от 8 октября 2010 г. N 1456с.

Правильно судом не приняты во внимание и доводы административного истца о том, что при создании природного парка обязательно должен быть решен вопрос о переводе земель в категорию земель особо охраняемых природных территорий и о недопустимости включения в состав территории природного парка земельных участков из земель поселений и из земель сельскохозяйственного назначения внутри границ территории парка.

Анализируя ошибочность данной позиции, суд первой инстанции правильно указал, что необходимость перевода таких земельных участков в соответствующую категорию земель действующим законодательством не установлена.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, этот вывод суда не противоречит закрепленному в подпункте 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципу деления земель по целевому назначению, а также положениям, закрепленным в статьях 8, 77 и 83 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как следует из положений статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы, касающиеся понятия земель населенных пунктов и понятия их границ, действующее правовое регулирование не исключает наличия в пределах границ населенных пунктов особо охраняемых природных территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное значение. Напротив, согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 Земельного кодекса Российской Федерации. Аналогичные положения закреплены в части 12 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме этого, судебная коллегия отмечает, что суд первой инстанции правомерно обратил внимание на то, что административный истец приобрел права на соответствующие земельные участки, находящиеся в функциональных зонах природного парка, после создания последнего и установления его границ, в связи с чем, не имеется оснований для вывода о нарушении его прав при издании оспариваемых Закона Волгоградской области N 703-ОД и Постановление N 455-п.

Как верно установлено судом и следует из материалов дела, согласно договорам купли-продажи земельных участков от 8 августа 2017 г. и 2 октября 2017 г. Юдиным Н.В. приобретены земельные участки с кадастровыми номерами N, N и N, соответственно, расположенные на территории Захоперского сельского поселения Нехаевского муниципального района Волгоградской области. По передаточному акту названные земельные участки были ему переданы администрацией Нехаевского района Волгоградской области.

Вступившим в законную силу решением Нехаевского районного суда Волгоградской области от 28 августа 2019 г. по гражданскому делу N 2-125/2019 иск прокурора Нехаевского района Волгоградской области в интересах публично-правового образования "Волгоградская область" в лице администрации к Юдину Н.В. о признании образования земельных участков недействительными, исключении из государственного кадастра недвижимости записей о земельных участках, признании права собственности на земельные участки отсутствующими удовлетворен.

Исходя из содержания апелляционной жалобы, по своей сути доводы апеллятора о незаконности отсутствия перевода земель и незаконности фактического преобразования земель в земли государственной собственности сводятся к несогласию Юдина Н.В. с результатом разрешения предъявленному к нему гражданского иска, в связи с чем, в рамках настоящего дела по абстрактному нормоконтролю суждения истца о нарушении его субъективных прав собственника конкретных земельных участков, не могут иметь правового значения, так как в данном случае это выходит за пределы предмета настоящего спора и судебная коллегия не имеет возможности оценить, какое влияние конкретные обстоятельства приобретения земельных участков могли оказать на правовое положение сторон в гражданском споре.

Признаются судебной коллегией несостоятельными и ссылки административного истца на нарушение конституционных гарантий прав прежних собственников земельных участков, включая муниципальное образование, мотивируемые Юдиным Н.В. якобы наличием противоречий положениям ГК РФ, определяющим содержание правомочий собственников недвижимости из-за распространения на муниципальные земли поселений режима особо охраняемых территорий.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими нормативных правовых актов в оспариваемом истцом аспекте и отклоняя доводы о несоблюдении права собственности муниципального образования на земельные участки в пределах населенного пункта, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что режим особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков, сформулированный в Постановлении N 455-п и Законе Волгоградской области N 703-ОД соответствует федеральному законодательству, поскольку согласно пунктам 1, 3 и 4 статьи 21 Федерального закона N 33-ФЗ на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

Свобода реализации правообладателями вещных прав на землю не является абсолютной и может осуществляться только в той мере, которая не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц, не противоречит закону и законодательно установленным ограничениям оборота и использования земли.

Кроме того возможность ограничения прав и свобод правообладателей, населения, иных лиц при создании особо охраняемых природных территорий прямо предусмотрена с положениями пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в силу которой запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной. Следует также учесть, что запреты деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержатся и в статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации, а также статьях 6, 65 Водного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, принимая во внимание целевую направленность оспариваемых нормативных правовых актов связанную с установлением режима особо охраняемой природной территории для создаваемого природного парка регионального значения, суд первой инстанции, обоснованно отклонил доводы административного истца о нарушении оспариваемым правовым регулированием прав частной и муниципальной собственности, предусмотренных статьями 129, 209, 213, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем при наличии нарушенного правового интереса, как Юдин Н.В, так и иные субъекты земельных правоотношений, не лишены права защищать свои права иными средствами правовой защиты в рамках рассмотрения гражданско-правовых споров либо обжалования действий должностных лиц.

Исходя из вышеизложенного, учитывая, что выводы, изложенные в судебном постановлении суда первой инстанций, соответствуют обстоятельствам административного дела, нормы материального и процессуального права применены правильно, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 310 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волгоградского областного суда от 10 февраля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Юдина Николая Владимировича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи