Апелляционное определение СК по административным делам Вологодского областного суда от 15 апреля 2021 г. по делу N 33а-1749/2021

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Медведчикова Е.Г, судей Коничевой А.А, Ширяевской Е.С, при ведении протокола судебного заседания секретарем Топорковой И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Колточника Е.А. на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 30 декабря 2020 года по административному исковому заявлению Колточника Е.А. к Департаменту здравоохранения Вологодской области, начальнику Департамента здравоохранения Вологодской области Бутакову С.П. об оспаривании отказа.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Коничевой А.А, объяснения Колточника Е.А, судебная коллегия

установила:

08 сентября 2020 года Колточник Е.А. обратился в Департамент здравоохранения Вологодской области по вопросу возможности предоставления ему единовременной компенсационной выплаты в рамках Федеральной кадровой программы "Земский доктор" при условии устройства на работу на вакантную должность участкового врача (врача общей практики, врача-терапевта участкового), включенную в программный реестр 2020 года. В обоснование заявления ссылался на не тождественность понятий "единовременная выплата" и "однократная выплата". Указал, что Департамент здравоохранения Вологодской области неправильно трактует законодательство, поэтому правоприменение Федеральной кадровой программы "Земский доктор" должно быть приведено к требованиям законодательства Российской Федерации.

В ответе на данное обращение, поступившее в Департамент здравоохранения Вологодской области (далее - Департамент) через депутата Законодательного Собрания Вологодской области Холодова А.Ю, указано, что единовременная компенсационная выплата в рамках Федеральной кадровой программы "Земский доктор" носит целевой характер, предоставляется медицинским работникам с целью их стимулирования для переезда в сельскую местность, и носит единовременный характер, то есть предоставляется медицинским работникам однократно в течение их трудовой деятельности, поэтому правоприменение государственной программы в Вологодской области соответствует действующему законодательству.

Ссылаясь на незаконность данного ответа, 06 ноября 2020 года Колточник Е.А. обратился в суд с иском, в котором с учетом дополнений просил признать незаконным отказ начальника Департамента при реализации Федеральной кадровой программы "Земский доктор" признавать право медицинских работников на предоставление единовременной компенсационной выплаты, не реализовавших право именно на однократное получение данной выплаты, начиная с даты, когда было введено правило об однократности предоставления этой выплаты. Просил обязать Департамент здравоохранения Вологодской области реализацию Федеральной кадровой программы "Земский доктор" привести в соответствие с федеральным законодательством, производя учет однократности реализации однократного права на предоставление единовременной компенсационной выплаты с получения медицинским работником единовременной компенсационной выплаты после вступления в силу постановления Правительства РФ от 26 декабря 2017 года N1640 (л.д. 53).

В обоснование требований указал, что принял решение устроиться врачом-терапевтом участковым или врачом общей практики в одном из учреждений здравоохранения Вологодской области по Федеральной кадровой программе "Земский доктор". Для этого ознакомился с законодательством Вологодской области, регулирующим правоотношения по предоставлению единовременных компенсационных выплат медицинским работникам в 2020 году. Правовых норм, препятствующих предоставлению ему такой выплаты, в нем не содержится. В 2015 году ему была предоставлена такая выплата в Краснодарском крае, но поскольку он не смог получить временную регистрацию, ему пришлось уволиться и вернуть часть выплаты. В ответе на обращение Департамент здравоохранения Вологодской области указал, что он не имеет права на получение единовременной компенсационной выплаты, поскольку такая выплата является однократной. С этим выводом он не согласен, считает себя не реализовавшим свое право на получение единовременной компенсационной выплаты, поскольку понятие "однократности" предоставления такой выплаты и понятие "единовременной компенсационной выплаты" не тождественны. Только постановление Правительства РФ N1640 ввело понятие "однократности", но обратная сила "однократности" предоставления компенсационной выплаты данным постановлением не предусмотрена.

Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 30 декабря 2020 года в удовлетворении требований Колточнику Е.А. - отказано.

В апелляционной жалобе Колточник Е.А, ссылаясь на прежние доводы, ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании апелляционной инстанции Колточник Е.А. доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, в связи с чем судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения, приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (части 1 и 2 статьи 46).

Правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (подача заявления в порядке административного судопроизводства или искового заявления).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, исходя из содержания его статьи 1, регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

В силу статьи 16.1 данного Кодекса суд, установив в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства.

В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N36 от 27 сентября 2016 года "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснено, что не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.

Как следует из заявления Колточника Е.А, его обращение в Департамент здравоохранения Вологодской области было вызвано желанием устроиться на работу врачом в сельской местности Вологодской области, в связи с чем он полагает, что имеет право на получение единовременной компенсационной выплаты, предусмотренной пунктом 12.1 статьи 51 Федерального закона ото 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Указанная выплата является мерой социальной поддержки медицинских работников, следовательно, исковое заявление связано с реализацией гражданином его социальных прав, и подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Учитывая это, судебная коллегия перешла к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства.

После перехода к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства суд апелляционной инстанции осуществляет его рассмотрение и разрешение, руководствуясь полномочиями, предоставленными суду апелляционной инстанции нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что единовременная компенсационная выплата, предусмотренная пунктом 12.1 статьи 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", предоставляется медицинским работникам, переехавшим на работу в сельские населённые пункты, однократно; истец воспользовался своим правом на получение такой выплаты в 2015 году, при этом повторное предоставление в целом, а равно и в той части, в которой она была возвращена по прежнему месту работы, не предусмотрено, в связи с чем пришел к обоснованному выводу, что правовых оснований для признания незаконным ответа начальника Департамента здравоохранения Вологодской области на обращение Колточника Е.А. не имеется.

Оснований не согласиться с таким выводом у судебной коллегии не имеется в силу следующих причин.

В рамках реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации с целью повышения качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой застрахованным лицам, статьей 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) установлен механизм осуществления за счет средств бюджетов Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, заключивших трудовые договоры с государственными учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации либо с муниципальными учреждениями здравоохранения.

Согласно части 12.1 статьи 51 названного Федерального закона в 2015 году были предусмотрены единовременные компенсационные выплаты медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта и заключившим с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации договор, в размере одного миллиона рублей на одного указанного медицинского работника.

С 2016 года единовременные компенсационные выплаты статьей 12.1 Федерального закона N326-ФЗ были предусмотрены для медицинских работников в возрасте до 50 лет, имеющих высшее образование, прибывших в 2016 году на работу в сельский населенный пункт, либо рабочий поселок, либо поселок городского типа или переехавшим на работу в сельский населенный пункт, либо рабочий поселок, либо поселок городского типа из другого населенного пункта и заключившим с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации договор, в размере одного миллиона рублей на одного указанного медицинского работника.

Аналогичные выплаты предусмотрены федеральным законодательством и в последующие периоды.

Постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 23 апреля 2013 года N 282 принят Закон Вологодской области от 06 мая 2013 года N3035-ОЗ "О мерах социальной поддержки, направленных на кадровое обеспечение системы здравоохранения области", согласно статье 3 которого в 2020 году установлены единовременные компенсационные выплаты медицинским работникам (врачам, фельдшерам), являющимся гражданами Российской Федерации, не имеющим неисполненных финансовых обязательств по договору о целевом обучении (за исключением медицинских организаций с укомплектованностью штата менее 60 процентов), прибывшим (переехавшим) в 2020 году на работу в сельские населенные пункты, либо рабочие поселки, либо поселки городского типа, либо города с населением до 50 тыс. человек и заключившим трудовой договор с медицинской организацией, подведомственной органу исполнительной государственной власти области, на условиях полного рабочего дня с продолжительностью рабочего времени, установленной в соответствии со статьей 350 Трудового кодекса Российской Федерации, с выполнением трудовой функции на должности, включенной в перечень вакантных должностей медицинских работников в медицинских организациях и их структурных подразделениях, при замещении которых осуществляются единовременные компенсационные выплаты на очередной финансовый год (программный реестр должностей), утвержденный уполномоченным органом исполнительной государственной власти области и разработанный на основании примерного перечня должностей медицинских работников в медицинских организациях и их структурных подразделениях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, при замещении которых осуществляются единовременные компенсационные выплаты на очередной финансовый год (программного реестра должностей), утвержденного Министерством здравоохранения Российской Федерации, в размере:

1.5 миллиона рублей для врачей и 0.75 миллиона рублей для фельдшеров, прибывших (переехавших) на работу в сельские населенные пункты, либо рабочие поселки, либо поселки городского типа, расположенные на удаленных и труднодоступных территориях;

1 миллион рублей для врачей и 0.5 миллиона рублей для фельдшеров, прибывших (переехавших) на работу в сельские населенные пункты, либо рабочие поселки, либо поселки городского типа (за исключением указанных в абзаце втором настоящей статьи), либо города с населением до 50 тыс. человек.

Единовременные компенсационные выплаты, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, предоставляются однократно уполномоченным органом исполнительной государственной власти области медицинскому работнику, заключившему с медицинской организацией договор о предоставлении единовременной компенсационной выплаты, по которому медицинский работник принимает обязательства, предусмотренные пунктом 7 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на единовременные компенсационные выплаты медицинским работникам (врачам, фельдшерам), прибывшим (переехавшим) на работу в сельские населенные пункты, либо рабочие поселки, либо поселки городского типа, либо города с населением до 50 тысяч человек, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 года N1640 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения".

Согласно подпунктам а, в пункта 3 части 12.2 статьи 51 указанного выше Федерального закона предоставление единовременной компенсационной выплаты обусловлено обязанностью медицинских работников, в числе прочего, отработать в течение пяти лет по основному месту работы на условиях нормальной продолжительности рабочего времени, установленной трудовым законодательством для данной категории работников, в соответствии с трудовым договором, заключенным медицинским работником с государственным учреждением здравоохранения субъекта Российской Федерации или муниципальным учреждением здравоохранения, а также предусмотрено и условие о возврате медицинским работником в бюджет субъекта Российской Федерации части единовременной компенсационной выплаты в случае прекращения трудового договора с учреждением до истечения пятилетнего срока, рассчитанной с даты прекращения трудового договора, пропорционально неотработанному медицинским работником периоду.

Из приведенного выше нормативного правового регулирования следует, что единовременная компенсационная выплата носит целевой характер, предоставляется медицинским работникам с целью стимулировать их переезд на работу в сельские населенные пункты, рабочие поселки, поселки городского типа, направлена на закрепление медицинских кадров в сельских населенных пунктах и компенсацию связанных с переездом и обустройством затрат и неудобств, обусловленных менее комфортными условиями проживания по сравнению с иными (не сельскими) населенными пунктами. Данная выплата носит единовременный характер, то есть предоставляется медицинским работникам, переехавшим на работу в сельские населенные пункты, однократно в течение их трудовой деятельности.

Вместе с тем предоставление указанной единовременной компенсационной выплаты обусловлено обязанностью медицинских работников в числе прочего отработать в течение пяти лет по основному месту работы на условиях нормальной продолжительности рабочего времени, установленной трудовым законодательством для данной категории работников, в соответствии с трудовым договором, заключенным медицинским работником с государственным учреждением здравоохранения субъекта Российской Федерации или муниципальным учреждением здравоохранения, а также в случае прекращения трудового договора с названным учреждением здравоохранения до истечения пятилетнего срока возвратить в бюджет субъекта Российской Федерации единовременную компенсационную выплату, рассчитанную с даты прекращения трудового договора, пропорционально не отработанному медицинским работников периоду.

Судом установлено, что в 2015 году Колточник Е.А. воспользовался своим правом на получение компенсационной выплаты в связи с устройством на работу в сельской местности, но до истечения пятилетнего срока уволился, возвратив в бюджет субъекта Российской Федерации часть единовременной компенсационной выплаты, пропорционально неотработанному времени.

Учитывая, что единовременная компенсационная выплата, предусмотренная статьей 51 Федерального закона N 326-ФЗ, предоставляется медицинским работникам, переехавшим на работу в сельские населенные пункты, однократно, ее повторное предоставление медицинским работникам в целом, а равно и в той части, в которой она была возвращена по прежнему месту работы, противоречит правовой природе данной выплаты и действующему правовому регулированию.

Довод подателя жалобы о том, что до 2018 года в законе не было указания на то, что предоставление единовременной компенсационной выплаты осуществляется однократно, в связи с этим у медицинских работников, вступивших в программу до 2017 года включительно, право на получение единовременной компенсационной выплаты в дальнейшем не прекращалось, подлежит отклонению, поскольку, как правильно указал суд первой инстанции, в период с 2015-2017 г.г. нормами действующего законодательства повторное предоставление единовременной компенсационной выплаты медицинским работником также не было предусмотрено.

При этом возврат данной выплаты в связи с прекращением трудовых отношений до истечения 5-летнего срока пропорционально неотработанному медицинским работником времени прямо предусмотрен нормами действующего законодательства, условиями заключаемого договора, в связи с чем сам по себе не имеет правового значения для разрешения вопроса о повторном предоставлении единовременной компенсации медицинскому работнику.

Ссылки Колточника Е.А. на не тождественность понятий "однократность" и "единовременная" основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не являются основанием для отмены правильного по существу решения, поскольку сводятся к несогласию с принятым по делу решением, направлены на переоценку выводов суда и иное применение и толкование закона, тогда как обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом правильно, выводы соответствуют установленным в ходе судебного разбирательства фактам, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, в связи с чем решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского городского суда Вологодской области от 30 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Колточника Е.А. - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение трех месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: