Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Савинова К.А, при секретаре Кощеевой Р.А, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи административное дело по административному исковому заявлению М. об оспаривании постановления Правительства Саратовской области от 29 июля 2009 года N 326-П "О включении объектов культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории культуры) народов Российской Федерации" в части, приказа Министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года N 1-10/177 "Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области" в части, по апелляционной жалобе М. на решение Саратовского областного суда от 18 февраля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя административного истца Я, возражения представителя правительства Саратовской области Э, представителей Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области А, Б, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
приказом Министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года N1-10/177 "Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области" (далее также Приказ N1-10/177) утвержден указанный список согласно приложению. Приказ N1-10/177 опубликован на сайте сетевого издания "Новости Саратовской губернии" www.g-64.ru, 23 сентября 2016 года.
Пунктом 8 подраздела Марксовский район раздела Саратовская область Приложения N1 Приказа N1-10/177 в перечень включен объект - "Аптека, кон. ХIХ в.", расположенный по адресу "адрес".
Постановлением Правительства Саратовской области от 29 июля 2009 года N326-П "О включении объектов культурного наследия регионального значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" в указанный реестр включены объекты культурного наследия регионального значения согласно приложению (далее - Постановление N326-П). Постановление N326-П опубликовано в сборнике "Собрание законодательства Саратовской области", N 17, июль 2009 года.
Пунктом 6 Приложения N1 Постановления N326-П в реестр включен объект недвижимости "Аптека, кон. ХIХ в.", расположенный по адресу "адрес".
М. обратилась в суд с административным исковым заявлением, просила признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу Приказ N1-10/177 в части включения в Перечень вновь выявленных объектов историко-культурного наследия объекта недвижимости "Аптека, кон. Х1Хв.", (пункт 8 подраздела Марксовский район раздела Саратовская область Перечня вновь выявленных объектов историко-культурного наследия), Постановление N326-П в части включения объекта культурного наследия - "Аптека, кон. ХIХ в.".
В обоснование заявленных требований указала, что является собственником жилого помещения, расположенного в вышеуказанном здании. Оспариваемым Приказом N1-10/177 здание включено в Перечень вновь выявленных объектов историко-культурного наследия. Административный истец полагает, что оспариваемый приказ противоречит положениям Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года), поскольку издан без проведения государственной историко-культурной экспертизы, также отсутствуют документы, подтверждающие культурную и историческую ценность здания. Принятие оспариваемого приказа повлекло нарушение ее прав как собственника помещения, расположенного в вышеуказанном доме в связи с возникновением обязанности по сохранению объекта. Уполномоченный орган не уведомил собственника выявленного объекта культурного наследия о принятом решении о включении объекта культурного наследия в реестр. Помимо этого указывает, что оспариваемый Приказ N1-10/177 был опубликован 23 сентября 2016 года на сайте сетевого издания "Новости Саратовской губернии" и вступил в силу позже оспариваемого постановления Правительства Саратовской области от 29 июля 2009 года N326-П, постановления Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе", приказа Комитета по охране культурного наследия Саратовской области от 29 августа 2008 года N52 "Об экспертно-методическом совете по сохранению историко-культурного наследия области". Полагает, что паспорт объекта культурного наследия оформлен в нарушение порядка и выдачи паспорта объекта культурного наследия.
Информация о публикации приказа Министерства культуры Российской Федерации N120339-р от 1 ноября 2017 года "О регистрации объекта культурного наследия местного (муниципального значения) "Аптека, кон. XIX в." (Саратовская область) в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" на официальном сайте Министерства культуры Российской Федерации отсутствует.
Решением Саратовского областного суда от 18 февраля 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе М. просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и необоснованное и рассмотреть вопрос по существу.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой Саратовской области и Управлением по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения явившихся по делу лиц, судебная коллегия приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, проанализировав федеральное и региональное законодательство, действовавшее на момент принятия оспариваемых актов, пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Судебная коллегия находит вывод суда правильным, поскольку он основывается на нормах материального права, сделан в соответствии с требованиями процессуального законодательства.
Отклоняя доводы административного истца о нарушении порядка принятия оспариваемого Приказа N 1-10/177 ввиду его не опубликования, суд правомерно констатировал, что в настоящее время приказ Министерства культуры Саратовской области опубликован в установленном законом порядке.
Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.
Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).
Согласно преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.
Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Данные вопросы на момент принятия Приказа N1-10/177 разрешались в соответствии с положениями Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".
В соответствии с положениями статьи 7 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры в указанный выше период в РСФСР осуществлялось наряду с Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами охраны памятников в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР.
В силу статьи 16 названного закона памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежали государственному учёту, который осуществлялся в порядке, определяемом Советом Министров СССР.
Постановлением Совета Министров ССР от 16 сентября 1982 года утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого государственный учёт памятников истории и культуры включал выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учётных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.
Порядок государственного учёта памятников истории и культуры и формы учётных документов устанавливался Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников.
Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учёт как памятников истории и культуры регистрировались государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников (пункт 18).
Порядок осуществления мероприятий по государственному учёту, охране, использованию и реставрации недвижимых памятников истории и культуры был регламентирован Инструкцией о порядке учёта, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утверждённой приказом министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203 (далее - Инструкция).
В соответствии с положениями пункта 9 Инструкции государственный учёт памятников истории и культуры включал: выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учётных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.
Пунктом 12 Инструкции предусмотрено, что при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организовывали проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрировались в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.
На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составлялась учётная карточка и паспорт (пункты 15 и 16).
Основными документами государственного учёта и охраны памятников являлись государственные списки недвижимых памятников истории и культуры. Включенные в них объекты признавались памятниками истории и культуры определённого вида и категории охраны (пункт 21).
Проекты государственных списков недвижимых памятников местного значения подготавливались местными государственными органами охраны памятников на основе списков вновь выявленных объектов и учётных документов каждого объекта и утверждались в порядке, предусмотренном законодательством союзных республик (пункт 22).
Памятники истории и культуры в силу статей 3 и 4 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ относятся к объектам культурного наследия и подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: объекты культурного наследия федерального значения, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации; объекты культурного наследия регионального значения, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; объекты культурного наследия местного (муниципального) значения, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.
В соответствии с подпунктами 1, 3, 4, 6 статьи 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия; определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия.
Статьей 16 названного Федерального закона определено, что реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Объекты, которые представляют собой историко-культурную ценность и в отношении которых вынесено заключение государственной историко-культурной экспертизы о включении их в реестр как объектов культурного наследия, относятся к выявленным объектам культурного наследия со дня поступления в федеральный орган охраны объектов культурного наследия или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия (далее - соответствующий орган охраны объектов культурного наследия), документов, указанных в статье 17 настоящего Федерального закона (пункт 2 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ)
Соответствующий орган охраны объектов культурного наследия уведомляет собственника выявленного объекта культурного наследия или пользователя им о решении органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случае, предусмотренном пунктом 9 настоящей статьи, о решении Правительства Российской Федерации о включении данного объекта культурного наследия в реестр либо об отказе включить данный объект в реестр - в течение тридцати дней со дня принятия решения указанными органами государственной власти (пункт 5 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ).
Объекты культурного наследия регионального значения включаются в реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации на основании принятого ими решения о включении объектов культурного наследия регионального значения в реестр.
Абзацем четвертым пункта 9 статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) предусматривалось, что порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.
Законом Саратовской области от 4 ноября 2003 года N 69-ЗСО "Об охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся на территории Саратовской области" урегулированы отношения в сфере государственной охраны и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся на территории Саратовской области.
Статьей 10 названного Закона Саратовской области от 4 ноября 2003 года N 69-ЗСО (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) установлен порядок принятия решения о включении объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения в реестр. При этом принятие решения о включении объекта культурного наследия регионального значения в реестр осуществляется Правительством области. Уполномоченный орган в течение тридцати дней со дня принятия решения о включении объекта в реестр уведомляет об этом собственника или пользователя объекта культурного наследия.
Судом установлено, что административный истец является собственником жилого помещения, расположенного в объекте недвижимости "Аптека, конец XIХ в." по адресу: "адрес".
Постановлением администрации города Маркса Саратовской области от 22 декабря 1993 года N 263 на баланс управления культуры администрации области переданы здания-памятники города Маркса и Марксовского района. В списке под N 3 указана Аптека - памятник архитектуры Х1Хв, расположенная на "адрес".
06 августа 1998 года указанный объект был включен в список недвижимых памятников истории и культуры, предлагаемых к отнесению в федеральную собственность под наименованием "Аптека Фишера" год постройки XIX в. (том N 3 листы дела N 96-97).
Кроме того, Саратовской областной Думой принято постановление от 17 ноября 1994 года N 7-59 "Об утверждении списка недвижимых памятников истории и культуры" (утратившее силу в связи с принятием постановления Саратовской областной Думы от 27 декабря 2006 года N 63-2519 "О признании утратившими силу некоторых Постановлений Саратовской областной Думы") которым утвержден список недвижимых памятников истории и культуры, выявленных в процессе инвентаризации.
Пунктом 8 подраздела списка недвижимых памятников истории и культуры, выявленных в результате проведения работ по инвентаризации и учету историко-культурного наследия народов в городе Марксе и Марксовском районе в перечень включен объект недвижимого имущества расположенный по адресу: "адрес".
Не могут послужить основанием для отмены состоявшегося решения суда доводы о недопустимости в качестве доказательств указанных постановлений, поскольку они доступны на официальных источниках опубликования и являются относимыми и допустимыми доказательствами.
Приказом Министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года N 1-10/177 спорный объект включен в список вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенный на территории Саратовской области (пункт 8 подраздела Марксовский район раздела Саратовская область Приложения N 1).
Министерство культуры Саратовской области в соответствии с государственным контрактом от 18 июля 2007 года N 43 поручило государственному учреждению культуры научно-производственный центр по историко-культурному наследию области произвести инвентаризацию и учёт памятников истории и культуры Саратовской области на основании архивных и библиографических данных с указанием фамилии автора, заказчика создания, фотофиксацию фасада, внутренних интерьеров, иных особенностей каждого объекта.
20 августа 2007 года Министерством культуры Саратовской области названному учреждению культуры выдано разрешение N 63 на выполнение научно- исследовательских, проектных и ремонтно-реставрационных работ на объектах культурного наследия.
Согласно пояснительной записке в ходе инвентаризации в городе Марксе и Марксовском районе Саратовской области был обследован 41 объект культурного наследия, из которых 39 объектов являются объектами культурного наследия, согласно приказу Министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года N 1-10/177, 8 объектов утрачено, 3 объекта вновь выявлены. К постановке на государственный учет было рекомендовано 23 объекта, в том числе памятники архитектуры и градостроительства - 20, памятники истории (монументальное искусство) - 3.
Государственное учреждение культуры научно-производственный центр по историко-культурному наследию области подготовило научно-проектную документацию, согласно которой на "адрес", находится выявленный объект культурного наследия: Аптека, датированный конец XIX в. Установлен охранный статус.
Дана характеристика объекта: здание аптеки представляет одноэтажное строение из керамического кирпича, с металлической скатной кровлей по деревянным стропильным фермам и деревянной обрешетке; фасады выполнены лицевой кладкой в стиле электики с элементами классицизма. Ориентировочная дата постройки - 1880-е годы. Здание формирует квартальную застройку, органично вписывается в характер окружающей среды. Декор фасадов выполнен с использованием тесаного кирпича. Пластику фасаду придают фигурные угловые пилястры, оконные проемы лучковой формы, обрамление фигурными сандриками, фигурный аттик, развитый венчающий карниз с городчатым фризом. Предметом охраны является внешний облик здания. Здание рекомендовано к постановке на государственный учёт как памятник истории и культуры.
Постановлением Правительства Саратовской области от 29 июля 2009 года N 326-П указанный объект недвижимости включен в реестр объектов культурного наследия (памятников истории культуры) народов Российской Федерации.
На основании приказа Министерства культуры Российской Федерации от 1 ноября 2017 года N 120339-р включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением ему регистрационного номера 641710998620004.
Из приведенных выше положений закона следует, что включению в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации подлежат только те объекты недвижимого имущества (памятники) регионального значения, которые обладают историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, и имеют особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации. Включение таких объектов в реестр производится в целях государственной охраны объектов культурного наследия - сохранения исторического и культурного наследия, бережного отношения к памятникам истории и культуры, поскольку объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.
Для подтверждения исторического значения того или иного объекта архитектуры законодательством, действующим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено проведение государственной историко-культурной экспертизы (статья 28 Федерального закона N 73-ФЗ). Такая экспертиза проводится, в том числе в целях обоснования включения объекта культурного наследия в реестр и определения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, и должна основываться на принципах научной обоснованности, объективности и законности, презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности, соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного насле
