Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 г. по делу N 66а-1367/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Красновой Н.П, Калугина Д.М.

при секретаре Пигалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Белоусова Георгия Дмитриевича о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Выкса Нижегородской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N87 "О генеральном плане городского округа город Выкса Нижегородской области", Правил землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области, утвержденных решением Совета депутатом городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N88 "О правилах землепользования застройки городского округа город Выкса Нижегородской области", по апелляционной жалобе Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 27 января 2021 года, которым административные исковые требования Белоусова Георгия Дмитриевича удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Красновой Н.П, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Белоусов Г.Д. обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана городского округа город Выкса Нижегородской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N87 "О генеральном плане городского округа город Выкса Нижегородской области", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Нижегородская область, город Выкса, земельный участок N69-А, на землях сельскохозяйственного назначения в районе жилого дома N69 по улице Красная, рабочий поселок Ближне-Песочное к функциональной зоне "залесенные территории" (земли сельскохозяйственного назначения); Приложение N1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области, утвержденным решением Совета депутатом городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N88 "О правилах землепользования застройки городского округа город Выкса Нижегородской области", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Нижегородская область, город Выкса, земельный участок N69-А, на землях сельскохозяйственного назначения в районе жилого дома N69 по улице Красная, рабочий поселок Ближне-Песочное к территориальной зоне "залесенные территории" (земли сельскохозяйственного назначения).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником вышеназванного земельного участка, относящегося к категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства. Согласно Генеральному плану и Правил землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области указанный земельный участок расположен в функциональной и территориальной зонах "залесенные территории" (земли сельскохозяйственного назначения). Данный земельный участок был ошибочно не включен в границы населенного пункта, поскольку при подготовке Генерального плана и Правил землепользования и застройки не было учтено распоряжение Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N2881-р, которым указанный земельный участок был переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, и не были учтены сведения, содержащиеся в ЕГРН, относительно категории и разрешенного вида использования земельного участка.

Вышеназванные правовые акты, утвердившие расположение земельного участка административного истца в функциональной и территориальной зонах "залесенные территории" (земли сельскохозяйственного назначения), нарушают права административного истца, поскольку он не может использовать земельный участок по назначению в соответствии с видом разрешенного использования, так как земельный участок находится за границами населенного пункта и относится к землям сельскохозяйственного назначения. Факт отнесения спорного земельного участка к функциональной и территориальной зонах "залесенные территории" (земли сельскохозяйственного назначения) исключает возможность размещения на земельном участке объекта капитального строительства.

Решением Нижегородского областного суда от 27 января 2021 года административное исковое заявление Белоусова Г.Д. удовлетворено.

В апелляционной жалобе Совет депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области просит отменить решение Нижегородского областного суда от 27 января 2021 года, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области прокурором, участвующим в деле, административным истцом Белоусовым Г.Д. поданы возражения о необоснованности доводов апелляционной жалобы и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Заслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пунктов 1-12 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты базируются на принципах обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относятся генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из указанного следует, что генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального образования, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Решением Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N 87 утвержден Генеральный план городского округа город Выкса Нижегородской области.

В оспариваемое решение Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N 87 постановлениями Правительства Нижегородской области от 04.03.2016 N 113, от 11.05.2016 N 266, от 22.08.2016 N 558, от 31.10.2017 N 773, от 17.02.2020 N 128 были внесены изменения. Внесенные Правительством Нижегородской области изменения в рамках переданных полномочий не затрагивали изменение или установление отображенных на генеральном плане городского округа город Выкса Нижегородской области границ земельного участка административного истца. Данные изменения, административным истцом не оспариваются.

Решением Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 г. N 88 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области.

В оспариваемое решение Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N 88 решениями Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 01.07.2014, 29.07.2014, 25.11.2014, 07.10.2015, 01.03.2017, 30.05.2017, 27.02.2018. 29.05.2018, 26.03.2019, 18.02.2020, 31.08.2020 были внесены изменения. Данные изменения, административным истцом не оспариваются.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и официально опубликованы в установленном порядке.

Оспаривая Генеральный план и Правила землепользования и застройки, административный истец указал, что при утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области допущено ошибочное зонирование территории, поскольку не было учтено распоряжение Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N2881-р и не были учтены сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости относительно категории и разрешенного использования земельного участка.

Судом первой инстанции установлено, что Белоусов Г.Д. является собственником объекта недвижимого имущества: земельного участка, общей площадью 56 000+/-83 кв.м с кадастровым номером N, категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства, для иных видов жилой застройки, расположенного по адресу: Нижегородская область, город Выкса, земельный участок N69-А на землях сельскохозяйственного назначения в районе жилого дома N69 по улице Красная, рабочий поселок Ближне-Песочное.

Земельный участок, площадью 5, 6 га, с кадастровым номером N был предоставлен Белоусову Г.Д. на основании постановления главы администрации города Выкса от 3 апреля 1992 года N245, для организации крестьянского (фермерского) хозяйства.

Постановлением администрации Выксунского муниципального района Нижегородской области от 10 сентября 2007 года N2669 вышеуказанному земельному участку был присвоен юридический адрес: Нижегородская область, Выксунский район, рабочий поселок Ближне-Песочное, улица Красная, участок 69а. Впоследствии в указанное постановление были внесены изменения, адрес земельного участка был определен: Нижегородская область, город Выкса, земельный участок N69-А на землях сельскохозяйственного назначения в районе жилого дома N69 по улице Красная, рабочий поселок Ближне-Песочное (постановление от 30 ноября 2007 года N3707).

27 февраля 2012 года Белоусов Г.Д. обратился в администрацию городского округа город Выкса с ходатайством о переводе земельного участка с кадастровым номером N из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель - земли населенных пунктов для индивидуального жилищного строительства.

Распоряжением Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N2881-р "О включении земельного участка в границы населенного пункта" земельный участок общей площадью 56 000 кв.м с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Нижегородская область, город Выкса, земельный участок N69-А на землях сельскохозяйственного назначения в районе жилого дома N69 по улице Красная, рабочий поселок Ближне-Песочное был включен в границы рабочего поселка Ближне-Песочное городского округа город Выкса.

Разрешенный вид использования земельного участка установлен: для комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства. Земельный участок переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов.

Установив, что по Генеральному плану городского округа город Выкса Нижегородской области, утвержденному решением Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N87, Правилам землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области, утвержденным решением Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области от 17 декабря 2013 года N88, спорный земельный участок с кадастровым номером 52:53:0030406:9 находится в функциональной и территориальной зонах - залесенные территории (земли сельхозназначения) за пределами населенного пункта рабочий поселок Ближне-Песочное, а также принимая во внимание тот факт, что распоряжение Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N2881-р "О включении земельного участка в границы населенного пункта" является действующим, суд первой инстанции пришел к выводу, что принятие оспариваемых нормативных правовых актов без учета сложившийся планировки территории и существующего землепользования, а также без учета основополагающих принципов законодательства о градостроительной деятельности, является незаконным.

Удовлетворяя требования о признании не действующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области, суд первой инстанции указал, что в оспариваемой части Генеральный план содержит положения, ограничивающие права административного истца, как собственника спорного земельного участка, имеющего вид разрешенного использования для комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства.

Судебная коллегия по административным делам находит, что указанные выводы судом первой инстанции сделаны с соблюдением норм материального права.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости от 23 сентября 2020 года NКУВИ-002/2020-23283861, земельный участок с кадастровым номером N относится к категории земли: земли населенных пунктов, и имеет вид разрешенного использования: для комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства, для иных видов жилой застройки.

Генеральным планом городского округа город Выкса Нижегородской области были утверждены границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "Городской округ город Выкса Нижегородской области", в том числе границы населенного пункта рабочий поселок Ближне-Песочное. При этом границы населенного пункта рабочий поселок Ближне-Песочное в части территории, на которой расположен земельный участок истца, были изменены.

Из картографических материалов Генерального плана следует, что земельный участок истца расположен за границами населенного пункта и расположен в функциональной зоне "залесенные территории" (земли сельскохозяйственного назначения), то есть его правовой режим изменен с земель населенных пунктов на земли сельскохозяйственного назначения.

Согласно Приложению N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области, утвержденным решением Совета депутатов городского округа город Выкса от 17 декабря 2013 года земельный участок истца расположен в территориальной зоне "залесенные территории" (земли сельскохозяйственного назначения").

Каких-либо изменений относительно функциональной и территориальной зон земельного участка с кадастровым номером N в Генеральный план и Правила землепользования и застройки не вносилось.

В силу части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования. При этом документы территориального планирования в силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Следовательно, включение либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является изменением их правового режима и требует соответствующего обоснования.

Как следует из материалов дела, при принятии Генерального плана городского округа город Выкса Нижегородской области и Правил землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области не было учтено распоряжение Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2012 года N2881-р "О включении земельного участка в границы населенного пункта", а следствие, не была учтена сложившиеся планировка территории и существующее землепользование.

Принимая во внимание изложенное, а также тот факт, что распоряжение от 25 декабря 2012 года N2881-р является действующим, принято уполномоченным государственным органом при соблюдении положений Федерального закона от 21 декабря 2004 года N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что принятие оспариваемых нормативных правовых актов без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, а также без учета основополагающих принципов законодательство о градостроительной деятельности, является незаконным.

Суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемых Генерального плана городского округа город Выкса Нижегородской области и Правил землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области, пришел к правильному выводу, что в оспариваемой части они не соответствуют требованиям градостроительного законодательства.

С учетом этого, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что на основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ Генеральный план городского округа город Выкса Нижегородской области и Правила землепользования и застройки городского округа город Выкса Нижегородской области в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Нижегородская область, город Выкса, земельный участок N69-А, на землях сельскохозяйственного назначения в районе жилого дома N69 по улице Красная, рабочий поселок Ближне-Песочное, к функциональной и территориальной зонам "залесенные территории" (земли сельскохозяйственного назначения) подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы о том, что границы населенного пункта р.п. Ближне-Песочное в части территории, на которой расположен земельный участок истца, были иными, чем ранее утверждались Генеральным планом муниципального образования "Рабочий поселок Ближне-Песочное Выксунского района Нижегородской области, утвержденным решением поселкового Совета рабочего поселка Ближне-Песочное от 09.11.2010 года N 34 (при утверждении Генерального плана р.п.Ближне-Песочное, решение поселкового Совета рабочего поселка Ближне-Песочное Выксунского района Нижегородской области от 09.11.2010 N 34 земельный участок административного истца с северо-западной стороны был включен в границы населенного пункта р.п.Ближне-Песочное и предусмотрен для жилищного строительства), то есть границы населенного пункта р.п.Ближне-Песочное были изменены, не свидетельствуют о незаконности принятого судебного акта, поскольку сведений о внесении изменений относительно функциональной и территориальной зон земельного участка с кадастровым номером N в Генеральный план и Правила землепользования и застройки не вносилось.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренные статьей 310 КАС РФ, не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Нижегородского областного суда от 27 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов городского округа город Выкса Нижегородской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 мая 2021 года.

Председательствующий

Судьи