Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2021 г. по делу N 8а-5806/2021[88а-7547/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Новожениной О.Р. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пегас", поданную в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 1 марта 2021 года, на решение Первомайского районного суда города Кирова от 2 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 19 января 2021 года по административному делу N 2а-1315/2020 по административному исковому заявлению ООО "Пегас" об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Тимохина И.В, возражения представителя администрации города Кирова Фетисовой Т.А, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего судебные акты подлежащими отмене, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением администрации города Кирова от 1 декабря 2016 года N 185 обществу с ограниченной ответственностью "Пегас" (далее - ООО "Пегас") предоставлено право на размещение нестационарного объекта - торгового павильона, площадью 32 квадратных метров, расположенного по адресу: Кировская область, город Киров, Октябрьский район, улица Ленинградская, у дома N 2 (л.д. 11, том 1).

Названный торговый объект включен в схему размещения нестационарных торговых объектов (позиция N 81) на территории муниципального образования "Город Киров" на период с 1 января 2017 года по 31 декабря 2019 года, утвержденную ранее действующим постановлением администрации города Кирова от 31 октября 2016 года N 3672-п (л.д. 13, 14, том 1).

В связи с этим 9 декабря 2016 года между администрацией города Кирова и ООО "Пегас" заключен договор N 178 на размещение нестационарного торгового павильона на аналогичный срок (л.д. 8-10, том 1).

Постановлением администрации города Кирова от 1 ноября 2019 года N 2733-п утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Киров" на период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2022 года, из которой нестационарный торговый объект, принадлежащий ООО "Пегас", исключен (далее - постановление от 1 ноября 2019 года N 2733-п, л.д. 30-55, том 1).

ООО "Пегас" оспорило постановление от 1 ноября 2019 года N 2733-п, ссылаясь на нарушение своего права использования объекта нестационарной торговли и исключение, в этой связи возможности осуществления предпринимательской деятельности.

Решением Первомайского районного суда города Кирова от 2 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 19 января 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе ООО "Пегас" ставит вопрос об отмене судебных актов, ссылаясь на отсутствие правовых основания для принятия оспариваемого решения и недопустимость ограничения конкуренции со стороны органов местного самоуправления.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), согласно которому на органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (часть 2 статьи 6).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Согласно части 6 названной статьи, утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Во исполнение вышеприведенных требований Закона N 381-ФЗ, приказом Министерства экономического развития и поддержки предпринимательства Кировской области от 20 сентября 2019 года N 117 утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления Кировской области схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее - Порядок).

Согласно пункту 2.2 данного Порядка, при разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов орган местного самоуправления должен учитывать, кроме прочего, требования законодательства о пожарной безопасности.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов (внесение в нее изменений) не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (пункт 3.6 Порядка).

Уставом города Кирова, принятым решением Кировской городской Думы от 29 июня 2005 года N 42/19, к компетенции администрации города Кирова отнесено утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Киров" (пункт 23 статьи 29).

Разрешая заявленные требования, суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Администрацией города Кирова с соблюдением компетенции и в пределах предоставленных полномочий в области утверждения органами местного самоуправления в Кировской области схемы размещения нестационарных торговых объектов и опубликован в установленном порядке.

Вместе с тем, отказывая в удовлетворении административного иска, судебные инстанции исходили из того, что в ходе проведенной административным ответчиком инвентаризации было установлено, что нестационарный торговый объект ООО "Пегас" по вышеуказанному адресу расположен на расстоянии менее 15 метров от жилого дома, что является нарушением требований пожарной безопасности, в связи с чем данный объект не был включен в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденную оспариваемым постановлением.

С указанным выводом нельзя согласиться в силу следующего.

Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 Закона N 381-ФЗ.

При этом в силу статьи 17 вышеназванного закона, органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В силу положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" (далее - Стратегия развития торговли) предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (пункт 3.2.2).

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Положение части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (часть 1 статьи 8) и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12). Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

При рассмотрении административного дела вышеприведенные положения нормативных правовых актов, направленные на защиту конкуренции и свободу экономической деятельности, судебными инстанциями не учтены.

Доказательств, свидетельствующих о том, что в связи с выявленными нарушениями требований пожарной безопасности ООО "Пегас" предложено альтернативное компенсационное место для размещения нестационарного торгового объекта, материалы административного дела не содержат.

С учетом требований Стратегии развития торговли административный ответчик не имел права исключить названное торговое место из схемы размещения нестационарных торговых объектов без предоставления административному истцу компенсационного места.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что ООО "Пегас" систематически нарушал правила торговли либо изъявил желание прекратить торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта.

Кроме того, судебные инстанции установили, что основанием для принятия оспариваемого решения послужило нарушение пункта 74 ранее действовавших Привил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390 "О противопожарном режиме" (далее - Правила), согласно которому временные строения должны располагаться на расстоянии не менее 15 метров от других зданий и сооружений или у противопожарных стен (в редакции от 20 сентября 2019 года).

При этом судебные инстанции сослались на акт обследования нестационарного торгового объекта ООО "Пегас" от 1 июля 2019 года, в котором зафиксировано размещение данного объекта на расстоянии 4, 6 метров от стены многоквартирного жилого дома, что является нарушением требований пожарной безопасности (л.д. 10, том 2).

Иных доказательств, подтверждающих размещение нестационарного торгового объекта ООО "Пегас" с нарушением правил пожарной безопасности по состоянию на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, в материалах административного дела не имеется.

Как указано в части 5 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при оценке документов или иных письменных доказательств суд обязан с учетом других доказательств убедиться в том, что такие документ или иное письменное доказательство исходят от органа, уполномоченного представлять данный вид доказательств, подписаны лицом, имеющим право на подписание документа, содержат все другие неотъемлемые реквизиты данного вида доказательств.

Указанный акт не отвечает признакам допустимого и достоверного доказательства, поскольку не содержит выводов о нарушении пункта 74 вышеназванных Правил, а также подписан лицами (начальником правового отдела Трегубовой О.Г. и главным специалистом правового отдела Брызгаловой Н.Г.), которые, в силу положений Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", не являются уполномоченными лицами по осуществлению государственного пожарного надзора.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что оспариваемое решение в части исключения спорного нестационарного торгового объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Киров", противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу в сфере защиты конкуренции и прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность.

С учетом изложенного судебные акты подлежат отмене, с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим со дня принятия настоящего кассационного определения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Первомайского районного суда города Кирова от 2 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 19 января 2021 года отменить, принять новое решение.

Признать не действующим с момента вступления в законную силу настоящего определения постановление администрации города Кирова от 1 ноября 2019 года N 2733-п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Киров" на период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2022 года" в части невключения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Кирова нестационарного торгового объекта - торгового павильона, расположенного по адресу: Кировская область, город Киров, улица Ленинградская, около дома N 2.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 27 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи