Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2021 г. по делу N 8а-5894/2021[88а-7007/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Сапрыгиной Л.Ю, Зариповой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Пермской городской Думы на решение Пермского краевого суда от 25 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 октября 2020 года по административному делу N 3а-452/2020 по административному исковому заявлению прокурора Пермского края о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя Пермской городской Думы Романовой Е.В, доводы жалобы поддержавшей, заключение прокурора Павловой О.А, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150 принят Устав города Перми (далее - Устав), опубликованный в установленном порядке в официальном печатном издании.

Пунктом 3 статьи 56 Устава предусмотрено, что нормативные правовые акты, принятые Пермской городской Думой и подписанные ее председателем, направляются Главе города Перми для подписания и обнародования в течение десяти дней со дня получения Главой города Перми.

Статьей 46 Устава определены полномочия Главы города Перми, в частности, право отклонить нормативный правовой акт, принятый Думой, и возвратить его в Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (право отлагательного вето) в порядке, установленном настоящим Уставом (подпункт 3 пункта 1 статьи 46 Устава).

Пунктом 3 статьи 46 Устава предусмотрено, что в случаях временного отсутствия Главы города Перми, в том числе в связи с отпуском, командировкой, временной нетрудоспособностью, его полномочия (обязанности), за исключением предусмотренных подпунктами 3, 6 пункта 1 настоящей статьи, исполняет первый заместитель главы администрации города Перми, а в его отсутствие - иной заместитель главы администрации города Перми.

Статьей 38 Устава, определяющей компетенцию Думы, помимо иного, закреплено, что Дума согласовывает назначение кандидатуры на должность первого заместителя главы администрации города Перми.

Этой норме корреспондирует подпункт 12 пункта 2 статьи 46 Устава, согласно которому Глава города Перми, осуществляя руководство администрацией города, в соответствии с настоящим Уставом назначает на должность по предварительному согласованию с Думой и освобождает от должности первого заместителя главы администрации города Перми.

Прокурор Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 3 статьи 56 Устава в части слов "со дня получения главой города Перми"; пункта 3 статьи 46 Устава в части слов "подпункта 3, "; пункта 49 статьи 38, подпункта 12 пункта 2 статьи 46 Устава в части слов "по предварительному согласованию с Думой".

Требования мотивировал тем, что оспариваемые нормативные положения противоречат частям 10, 11, 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Решением Пермского краевого суда от 25 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 октября 2020 года, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3 статьи 56 Устава в части слов "со дня получения Главой города Перми"; пункт 3 статьи 46 Устава в части слов "подпункта 3, "; пункт 49 статьи 38, подпункт 12 пункта 2 статьи 46 Устава в части слов "по предварительному согласованию с Думой".

В поданной 16 марта 2021 года кассационной жалобе Пермская городская Дума, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и вынести новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Прокурором города Перми представлены письменные возражения на доводы жалобы.

Администрация города Перми представила письменные пояснения, в которых доводы кассационной жалобы по пункту 3 статьи 56 Устава поддержала, представителя в судебное заседание не направила.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, полагавшего принятые по делу судебные акты отмене не подлежащими, судебная коллегия не находит оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

При рассмотрении настоящего дела суды первой и апелляционной инстанций, констатировав принятие Устава уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка его опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделали правомерный вывод о наличии по настоящему делу такого основания ввиду противоречия оспариваемых норм Федеральному закону N 131-ФЗ, а также несоответствия критерию правой определенности нормы применительно к пункту 3 статьи 56 Устава.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон N 131-ФЗ, устанавливая правовые основы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определилсодержание понятия "муниципальный правовой акт", утвердил систему муниципальных правовых актов, в том числе виды решений, которые принимает представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, и закрепил, что председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования вне зависимости от их вида, а также предусмотрел направление нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования, главе муниципального образования для подписания и обнародования в порядке, установленном уставом муниципального образования, и право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования (статья 2, части 12 и 13 статьи 35, части 2 и 4 статьи 36, статья 43). Данные положения подлежат конкретизации в уставе муниципального образования, в котором должны быть определены виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (пункт 6 части 1 статьи 44 указанного Федерального закона).

Изложенное не отменяет общеправовые юридико-технические требования к муниципальному правовому акту и необходимость соответствия каждой из его норм требованиям правовой определенности.

Проанализировав пункт 3 статьи 56 Устава в действующей на момент рассмотрения настоящего административного дела редакции, суды пришли к верному и должным образом аргументированному выводу о том, что положения приведённой нормы противоречат части 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ и не отвечают критерию формальной определенности.

Суды правомерно исходили из того, что частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ десятидневный срок установлен для окончания процедуры принятия правового акта, рассмотренного представительным органом, и включает в себя действия по его оформлению, подписанию, направлению главе местной администрации, подписанию главой (либо отклонению) и опубликованию (обнародованию) нормативного правового акта.

Положения пункта 3 статьи 56 Устава в оспариваемой части, вопреки доводам кассационной жалобы, не конкретизируют положения вышеприведённой нормы, имеющей большую юридическую силу, а создают возможность ее неоднозначного и произвольного толкования. Поэтому ссылки на позиции профильных комитетов Государственной Думы Российской Федерации, которые не обладают нормативными свойствами, выводы судов не опровергают.

Конституция Российской Федерации, предполагая достаточно широкую самостоятельность местного самоуправления по реализации возложенных на него публичных функций и задач, исходит из того, что эта самостоятельность определяет степень ответственности местного самоуправления, призванного осуществлять свои полномочия на основе верховенства права и прямого действия Конституции Российской Федерации, признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения общих интересов местного сообщества в целом.

Изложенное коррелирует с положениями пункта 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года), согласно которым под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Разрешая настоящее административное дело, не умаляя правомочия представительного органа местного самоуправления, суды обоснованно исходили из того, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления должна осуществляться с учетом требований части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ и соответствия муниципальных правовых норм требованиям ясности, недвусмысленности, возможности единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.

Пунктом 3 статьи 46 Устава лицо, исполняющее полномочия (обязанности) Главы города в связи с его временным отсутствием, лишено права отклонить принятый Думой правовой акт.

Судами первой и апелляционной инстанций эта норма обоснованно признана не действующей как противоречащая статье 17, части 13 статьи 35, части 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ.

Вопреки доводам кассационной жалобы, в данном случае запрет на ограничение полномочий лица, исполняющего обязанности главы муниципального образования, следует из положений части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ и обеспечивает соблюдение баланса интересов при взаимодействии представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

В части установленной пунктом 49 статьи 38, подпунктом 12 пункта 12 статьи 46 Устава обязанности Главы города согласовывать кандидатуру на должность первого заместителя главы администрации города Перми с Думой, суды правильно исходили из того, что такое требование противоречит статьям 34, 35, 37, 43, 44 Федерального закона N 131-ФЗ, устанавливающим самостоятельную компетенцию представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Уставом муниципального образования не могут быть установлены иные дополнительные полномочия представительного органа муниципального образования в нарушение положений части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ.

Закрепление такого полномочия представительного органа муниципального образования противоречит конституционному принципу разделения властей, определенному в статье 10 Конституции Российской Федерации, представляет собой вмешательство в деятельность исполнительного органа местного самоуправления.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены вынесенных судебных постановлений.

При этом коллегия отмечает, что решением Пермской городской Думы N 4 от 26 января 2021 года в Устав города Перми внесены изменения, которыми, помимо иного, оспариваемые положения нормативного правового акта исключены.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 25 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Пермской городской Думы - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 28 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи