Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 апреля 2021 г. по делу N 66а-1681/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Кольцюка В.М, при секретаре Молчановой А.А, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-13/2021 по апелляционной жалобе Потапова Максима Владимировича на решение Новгородского областного суда от 14 января 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Потапова М.В. к Губернатору Новгородской области о признании не действующим в части подпункта 1.5.1 указа Губернатора Новгородской области от 17 ноября 2020 года N 644 "О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97 "О введении режима повышенной готовности".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И, объяснения представителя административного ответчика Помержанского-Авдеева А.А, заключение прокурора Слободина С.А, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

6 марта 2020 года Губернатором Новгородской области принят указ N 97 "О введении режима повышенной готовности", который опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 10 марта 2020 года, в периодическом печатном издании - областная газета "Новгородские ведомости" (деловая пятница) N10 от 13 марта 2020 года.

Указами Губернатора Новгородской области от 14 марта 2020 года N 106, от 21 марта 2020 года N 127, от 27 марта 2020 года N 148, от 30 марта 2020 года N 151, от 3 апреля 2020 года N 177, от 8 апреля 2020 года N 188, от 10 апреля 2020 года N 198, от 14 апреля 2020 года N 206, от 17 апреля 2020 года N218, от 22 апреля 2020 года N 234, от 29 апреля 2020 года N 250, от 8 мая 2020 года N 264, от 18 мая 2020 года N 279, от 23 мая 2020 года N 299, от 29 мая 2020 года N 308, от 15 июня 2020 года N 344, от 25 июня 2020 года N 366, от 7 июля 2020 года N 382, от 24 июля 2020 года N 434, от 31 июля 2020 года N 444, от 18 августа 2020 года N 472, от 28 августа 2020 года N 488, от 15 сентября 2020 года N 516, от 23 сентября 2020 года N 535, от 30 сентября 2020 года N 545, от 9 октября 2020 года N 560, от 12 октября 2020 года N 562, от 22 октября 2020 года N 596, от 28 октября 2020 года N 608, от 11 ноября 2020 года N 639, от 17 ноября 2020 года N 644, от 2 декабря 2020 года N 686, от 9 декабря 2020 года N 695, от 10 декабря 2020 года N 701, от 15 декабря 2020 года N 710, от 26 декабря 2020 года N 735, от 13 января 2021 года N 15, от 28 октября 2020 года N 608, от 11 ноября 2020 года N 639 в поименованный нормативный правовой акт вносились изменения, которые были опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) и газете "Новгородские ведомости".

17 ноября 2020 года Губернатором Новгородской области принят указ N 644 "О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97", который размещен на официальном интернет-портале правовой информации: http://www.pravo.gov.ru, 17 ноября 2020 года и опубликован в газете "Новгородские ведомости" (деловая пятница) N 49 от 20 ноября 2020 года (далее - указ Губернатора Новгородской области N 644).

Подпунктом 1.5.1 данного Указа, вступившего в силу с 18 ноября 2020 года, седьмой абзац пункта 25-1 указа Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97 изложен в новой редакции, согласно которой Министерству здравоохранения Новгородской области необходимо обеспечить временное приостановление проведения диспансеризации населения, профилактических медицинских осмотров на территориях Великого Новгорода, в Валдайском, Боровичском и Старорусском районах, за исключением медицинских осмотров лиц при поступлении на работу, по направлениям призывных комиссий, обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) отдельных категорий граждан, указанных в пунктах 14-26 приложения N2 к приказу Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 апреля 2011 года N 302н, а также медицинских осмотров для прохождения медико-социальной экспертизы.

Потапов М.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Губернатору Новгородской области о признании подпункта 1.5.1 Указа N 644 недействующим в части отсутствия указания на временное приостановление проведения стационарных психиатрических экспертиз на территории Великого Новгорода, в Валдайском, Боровичском и Старорусском районах.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемая норма как не содержащая положения о временном приостановлении производства стационарных психиатрических экспертиз, не соответствует положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и не в полной мере осуществляет защиту жизни и здоровья граждан, проживающих на территории Новгородской области, нарушает его конституционные права, создавая риск угрозы заражения новой короновирусной инфекции (COVID-19) при проведении в отношении него стационарной комплексной психолого-психиатрической судебной экспертизы в ГОБУЗ "Новгородский клинический специализированный центр психиатрии" на основании постановления Новгородского районного суда Новгородской области от 24 июля 2020 года.

Решением Новгородского областного суда от 14 января 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Потапова М.В. отказано.

В апелляционной жалобе Потапов М.В. просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, указав на то, что при вынесении решения судом первой инстанции не были разрешены заявленные им ходатайства о приобщении дополнительных доказательств, истребовании доказательств и привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, Министерство здравоохранение по Новгородской области, которые могли повлиять на принятие судом правильного решения. С учетом положений действующего законодательства в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций, статистических данных, указывающих на сложную санитарно-эпидемиологическую ситуацию, а также факта привлечения главного врача ГОБУЗ "Новгородский клинический специализированный центр психиатрии" к административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, Губернатор Новгородской области обязан был приостановить проведение стационарных психиатрических экспертиз на территории Великого Новгорода, в Валдайском, Боровичском и Старорусском районах.

Губернатором Новгородской области представлен отзыв, а прокуратурой Новгородской области - письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых указано на то, что решение суда является законным и обоснованным, подлежащим оставлению без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. От управления Роспотребнадзора по Новгородской области поступило письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя названного лица, а также административного истца, не сообщившего о причинах неявки и не просившего об отложении рассмотрения дела.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а, м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 данного закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории. На основании пункта 8 этой же статьи таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Статья 11 названного закона закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу названных положений при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения.

Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации".

Согласно подпунктам "б", "в", "д" пункта 6 названных Правил в зависимости от складывающейся обстановки на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации и (или) от дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, принимаемых Правительством Российской Федерации, Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностными лицами, указанными в пунктах 8 и 9 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", организации принимают необходимые меры по защите от чрезвычайной ситуации работников и иных граждан, находящихся на их территориях; проводят мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности своих работников в чрезвычайных ситуациях; приостанавливают свою деятельность, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников и иных граждан, находящихся на их территориях.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статьи 7, 41 Конституции Российской Федерации).

В то же время в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, в частности со статьей 2 Протокола N 4 "Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней", подписанным 16 сентября 1963 года, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

30 января 2020 года Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения определилвспышку коронавирусного заболевания (COVID-19) как чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение.

Данный термин в Международных медико-санитарных правилах определяется как экстраординарное событие, представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать координированных международных ответных мер.

Ввиду дальнейшего развития вспышки заболевания государства-члены Всемирной организации здравоохранения должны предусмотреть варианты предотвращения проникновения болезни на новые территории или сокращения передачи вируса от человека человеку на тех территориях, где уже имеет место распространение COVID-19. К числу мер, которые для достижения этих целей могут быть приняты системой общественного здравоохранения, относится ограничение передвижения и отделение здоровых граждан, возможно подвергавшихся воздействию вируса, от остального населения в целях наблюдения за симптомами и раннего выявления случаев заболевания. Ограничения должны вводиться в рамках комплексного пакета мер реагирования системы общественного здравоохранения и мер сдерживания распространения заболевания в соответствии с нормами Международных медико-санитарных правил.

11 марта 2020 года Всемирная организация здравоохранения пришла к выводу о том, что вспышка COVID-19 может быть охарактеризована как пандемия.

2 апреля 2020 года Президентом Российской Федерации принят Указ N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", согласно пункту 2 которого высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности.

В связи с этим, указом Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97 в Новгородской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Новгородской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также установлен ряд мер по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Новгородской области.

В период действия режима повышенной готовности при наличии предусмотренных законом оснований для введения ограничительных мер для граждан и организаций - угрозой распространения на территории Московской области новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в целях предотвращения распространения заболевания Губернатор Новгородской области изложил абзац седьмой пункта 25-1 названного указа в новой редакции (подпункт 1.5.1 указа от 17 ноября 2020 года N 644).

Согласно изменениям Министерству здравоохранения Новгородской области предписано обеспечить временное приостановление проведения диспансеризации населения, профилактических медицинских осмотров на территориях Великого Новгорода, в Валдайском, Боровичском и Старорусском районах, за исключением медицинских осмотров лиц при поступлении на работу, по направлениям призывных комиссий, обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) отдельных категорий граждан, указанных в пунктах 14-26 приложения N2 к приказу Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 апреля 2011 года N 302н, а также медицинских осмотров для прохождения медико-социальной экспертизы.

Названная ограничительная мера была установлена в отношении проведения диспансеризации и профилактических медицинских осмотров на определенных территориях, не имеющих срочного характера, и не касались случаев проведения осмотров, подлежащих проведению в силу закона в конкретные сроки либо с проведением которых закон связывает возникновение, изменение либо прекращение определенных правоотношений.

Указом Губернатора Новгородской области от 10 декабря N 701 названный пункт был изложен в новой редакции, согласно которой на территориях Великого Новгорода, Валдайского, Боровичского и Старорусского районов ограничение на проведение медицинских осмотров было снято, и сохранено приостановление проведения диспансеризации населения.

Установленное ограничение снято в полном объеме указом Губернатора Новгородской области от 3 марта 2021 года N 84.

Оспариваемый нормативный правовой акт, а также последующие акты, приняты уполномоченным лицом в пределах его полномочий, при этом порядок принятия, опубликования и введения в действие соблюден, доводов о незаконности акта в связи с нарушением процедуры его принятия административное исковое заявление и апелляционная жалоба не содержат.

В ходе рассмотрения дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемая Потаповым М.В. норма в части отсутствия указания на временное приостановление проведения стационарных психиатрических экспертиз на территории Великого Новгорода, в Валдайском, Боровичском и Старорусском районах не противоречит действующему законодательству, имеющему большую силу, и каким-либо образом права административного истца не ограничивает.

Судебная коллегия находит выводы суда правильными.

Как верно указано судом, избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения осуществляется высшим должностным лицом (руководителем высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды выясняют соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом конкретного способа правового регулирования, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с этим, правовые и фактические основания, целесообразность и эффективность избранных Губернатором Новгородской области ограничительных мер и способов их обеспечения в рамках настоящего дела оценке не подлежат.

Следует отметить, что ограничение на проведение диспансеризации и медицинских осмотров имело место непродолжительное время и было обусловлено складывающейся санитарно-эпидемиологической обстановкой.

Утверждение административного истца о том, что прохождение психолого-психиатрической экспертизы в ГОБУЗ "Новгородский клинический специализированный центр психиатрии", руководитель которого был привлечен к административной ответственности за несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований, поставило под угрозу его здоровье, на правильность выводов суда не влияет; конкретные обстоятельства, касающиеся условий проведения экспертизы, выходят за пределы настоящего дела и могут быть установлены в рамках иного судебного разбирательства.

Порядок и сроки проведения стационарных судебных психиатрических экспертиз в рамках уголовного судопроизводства на основании постановления суда регулируются уголовно-процессуальным законодательством, их изменение в компетенцию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не входит.

Согласно протоколу судебного заседания от 17 декабря 2020 года ходатайства Потапова М.В. о приобщении дополнительных доказательств, истребовании доказательств и привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, Министерство здравоохранение по Новгородской области рассмотрены судом в установленном порядке, оснований для их удовлетворения не установлено.

Таким образом, при рассмотрении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда должным образом мотивированы, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

С учетом изложенного, принятое по делу решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Новгородского областного суда от 14 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Потапова Максима Владимировича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи