Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 мая 2021 г. по делу N 8а-4870/2021[88а-11513/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Иванова А.Е, Капункина Ю.Б, с участием прокурора Солдатова С.А.

рассмотрела кассационную жалобу ООО "Кедр" на решение Верховного суда Республики Крым от 7 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года по административному исковому заявлению ООО "Кедр" к Симферопольскому городскому совету Республики Крым о признании нормативных правовых актов недействующими в части.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

ООО "Кедр" обратилось в Верховный суд Республики Крым с административным иском о признании Правил распространения наружной рекламы, установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым (далее - Правила) и Порядка демонтажа объектов наружной рекламы и информации, установленных и эксплуатируемых на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым (далее - Порядок) недействующими со дня вступления их в силу в части слов "и информации", как противоречащих положениям Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ), статье 9 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон РФ N 2300-1).

В обоснование требований заявитель указал, что 29 декабря 2014 года Симферопольским городским советом на 11-й сессии I созыва принято решение N, пунктом 1 которого утверждены Правила. Решением Симферопольского городского совета 16-й сессии I созыва от 2 апреля 2015 года N утвержден Порядок. Поводом для обращения послужило предписание управления наружной рекламы и информации г. Симферополя, направленное в адрес ООО "Кедр", о необходимости демонтажа объекта наружной рекламы и информации в виде двусторонней стелы, отдельно стоящей на земельном участке, имеющей поверхность для размещения информации (информационное поле), расположенной по адресу: "адрес" 3Б (выезд с территории автозаправочной станции), а также о демонтаже данной конструкции силами уполномоченной администрацией города Симферополя организацией в случае неисполнения предписания. Административный истец полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты, предусматривающие возможность размещения информационных конструкций только при наличии разрешительных документов, приняты при отсутствии у органов местного самоуправления компетенции на возложение такой обязанности, создают правовую неопределенность в виде наличия противоречивой обязанности о доведении до потребителей информации по Закону РФ N 2300-1 и возможности размещения информационных конструкций только при наличии соответствующего разрешения в соответствии с Правилами.

Решением Верховного суда Республики Крым от 7 сентября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления ООО "Кедр" отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия в материалах дела доказательств того, что при определении в решениях Симферопольского городского совета N и N вопросов изготовления, размещения таких элементов благоустройства, как информационные конструкции, Советом установлены нормы, имеющие неоднозначное толкование, что влечет при их применении нарушение прав и законных интересов участников правоотношений.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года решение Верховного суда Республики Крым от 7 сентября 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 8 февраля 2021 года, ООО "Кедр" ставит вопрос об отмене решения Верховного суда Республики Крым от 7 сентября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года. По мнению заявителя, судами неверно истолкованы и применены положения статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), в частности, суды ошибочно считают выдачу предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального городского округа в соответствии с Законом N 38-ФЗ тождественной выдаче предписаний о демонтаже самовольно установленных информационных конструкций. Считает, что установление требований органом местного самоуправления о выдаче согласований, а также предписаний о демонтаже самовольно установленных информационных конструкций не относится к числу вопросов местного значения муниципального, городского округа. Ссылается на то, что оспариваемые нормативные акты органов муниципального образования в части необходимости согласования информационной конструкции вступают в противоречие с законоположениями Федерального закона от 31 июля 2020 года N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

Определением судьи от 22 марта 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы Прокуратура Республики Крым выражает несогласие с доводами жалобы. Указывает, что доводы административного истца об ограничении полномочий органов местного самоуправления возможностью регулирования вопросов размещения только рекламных конструкций в силу федерального закона о рекламе основаны на неверном истолковании закона.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, от ООО "Кедр" поступило заявление о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав прокурора Солдатова С.А, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что 29 декабря 2014 года Симферопольским городским советом на 11-й сессии I созыва принято решение N, пунктом 1 которого утверждены Правила распространения наружной рекламы, установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Указанное решение опубликовано в газете " "данные изъяты"" от 16 января 2015 года N, размещено на официальном сайте Симферопольского городского совета ("данные изъяты").

Решением Симферопольского городского совета 16-й сессии I созыва от 2 апреля 2015 года N утвержден Порядок демонтажа объектов наружной рекламы и информации, установленных и эксплуатируемых на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Решение Симферопольского городского совета от 2 апреля 2015 года N официально опубликовано в журнале " "данные изъяты"" N от 6 апреля 2015 года, размещено на официальном сайте Симферопольского городского совета ("данные изъяты").

23 января 2019 года заместителем начальника управления наружной рекламы и информации администрации г. Симферополя ООО "Каскад" выдано предписание N о демонтаже объекта наружной рекламы и информации в связи с выявлением факта установки и эксплуатации объекта наружной рекламы и информации с нарушением требований пункта 4 Правил и пунктов 7, 9 Порядка, не в соответствии с требованиями действующего законодательства и нормативных правовых актов муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым. На ООО "Кедр" возложена обязанность осуществить демонтаж информационной конструкции - стелы отдельностоящей, имеющей поверхность для размещения информации, которая была установлена по адресу: "адрес".

Законом N 131-ФЗ в редакциях, действующих в момент принятия оспариваемых решений, к вопросам местного значения городского округа относилось утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ под благоустройством территории городского округа понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В Законе N 131-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ) указано, что к вопросам местного значения муниципального, городского округа также относится утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, а кроме этого - осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.

В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в абзаце 21 части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Кроме того, Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ), согласно которым градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий. Под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 1, 36 и 38 статьи 1 ГрК РФ).

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования Законом N 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 11 пункта 10 статьи 35 данного Федерального закона).

Также Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ Закон N 131-ФЗ дополнен статьей 45.1, регламентирующей содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Так, согласно положениям части 2 указанной статьи, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской

Федерации; 15) праздничного оформления территории муниципального образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

На основании приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N, действовавшего на период спорных правоотношений, были утверждены методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, разработанные в целях оказания методологического содействия органам местного самоуправления при подготовке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Законом N 131-ФЗ, правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, городских округов и внутригородских районов.

В Методических рекомендациях изложены основные принципы, подходы, качественные характеристики и показатели, рекомендуемые к применению при подготовке правил благоустройства территорий в целях формирования безопасной, комфортной и привлекательной городской среды, к которой для целей указанных Методических рекомендаций относится совокупность территориально выраженных природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других факторов, характеризующих среду обитания в муниципальных образованиях (в том числе в сельских поселениях) и определяющих комфортность проживания на такой территории. К объектам благоустройства в названных Методических рекомендациях относятся, в частности, площадки автостоянок. Также представляется целесообразной разработка органами местного самоуправления регламента, регулирующего размещение рекламных и информационных конструкций (раздел 5).

Как видно из оспариваемых Правил, ими регламентируется общий порядок и устанавливаются требования к установке и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на территории муниципального образования городской округ г. Симферополь Республики Крым. Установка и эксплуатация объектов наружной рекламы и информации на территории городского округа Симферополь осуществляется на основании разрешения на установку и эксплуатацию объектов наружной рекламы и информации, выдаваемого администрацией г. Симферополя Республики Крым в порядке, предусмотренном Правилами и в соответствии с административным регламентом предоставления муниципальной услуги. Порядок демонтажа незаконных объектов наружной рекламы и информации устанавливается Симферопольским городским советом Республики Крым.

Такой порядок демонтажа принят также оспариваемым решением Симферопольского городского совета Республики Крым от 2 апреля 2015 года N.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что информационные конструкции представляют собой один из элементов благоустройства. Вопросы размещения таких информационных конструкций как элементов благоустройства относится к вопросам местного значения, одним из которых является вопрос организации благоустройства в соответствии с утвержденными правилами благоустройства, которые устанавливают требования к благоустройству и его элементам. Целью такой регламентации является повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение эстетического состояния территории муниципального образования посредством предъявления требований к состоянию общественных пространств, состоянию и облику зданий, находящихся на территории муниципального образования. Для регулирования размещения рекламных и информационных конструкций названными Методическими рекомендациями органам местного самоуправления рекомендована разработка соответствующих регламентов.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Не могут быть приняты во внимание утверждения кассационной жалобы о том, что оспариваемые нормативные акты органов муниципального образования в части необходимости согласования информационной конструкции вступают в противоречие с законоположениями Закона N 247-ФЗ. Объективные данные, указывающие на неопределенность оспариваемых норм, на то, что в правоприменительной практике им придается произвольное истолкование, влекущее нарушение прав и законных интересов участников правоотношений, при рассмотрении и разрешении административного дела не установлены.

Доводы кассационной жалобы о неверном толковании норм материального права являются несостоятельными. При разрешении дела судом правильно применены нормы материального права и оснований, предусмотренных статьей 328 КАС РФ, влекущих отмену судебного решения в кассационном порядке, не имеется.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судебных инстанций, получили соответствующую правовую оценку, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов обеих инстанций, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах и не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного суда Республики Крым от 7 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Кедр" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 21 мая 2021 года.