Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 г. по делу N 66а-458/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Артамоновой Т.А, судей Сиротиной Е.С, Фофонова А.С, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Беляк В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело УИД N 23OS0000-01-2020-001254-22 по административному исковому заявлению Двали Оксаны Сергеевны об оспаривании нормативного правового акта в части, по апелляционной жалобе администрации муниципального образования Выселковский район на решение Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Артамоновой Т.А, заключение прокурора Кондрашовой И.В, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Двали О.С. обратилась в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района, утвержденных решением очередной 35 сессии 2 созыва Совета Березанского сельского поселения Выселковского района N 1/164 от 6 февраля 2013 года в части установления территориальных зон соцобеспечения ОДЗ 208 и улично-дорожной сети ТЗ 507 (далее также - Правила землепользования и застройки).

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником квартиры N 2 по адресу: "адрес", которая находится в составе жилого здания, состоящего из двух жилых помещений, и фактически представляет собой жилой блок, который по своему функциональному назначению используется в качестве жилого дома, что дает право административному истцу на приобретение земельного участка под данным жилым блоком. Однако для образования и получения в собственность земельного участка под данным объектом недвижимости имеются препятствия, так как испрашиваемый земельный участок согласно документам территориального планирования расположен в двух зонах - улично-дорожной сети ТЗ 5067 и соцобеспечения ОДЗ 208, где основные и условно-разрешенные виды разрешенного использования земельных участков не содержат такого вида как блокированная жилая застройка. Полагает, что в оспариваемой части нормативный правовой акт принят с нарушением градостроительного законодательства, поскольку нахождение земельного участка в двух территориальных зонах не соответствует статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 года административное исковое заявление удовлетворено частично, признаны не действующими с даты вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208 земельного участка, на котором расположен принадлежащий Двали О.С. объект недвижимости с кадастровым номером N по адресу: "адрес" В остальной части исковых требований отказано.

Администрацией муниципального образования Выселковский район подана апелляционная жалоба, в которой содержится просьба решение суда отменить и отказать в удовлетворении иска в полном объеме. Судом первой инстанции не учтено, что сведения о границах земельного участка под спорным объектом недвижимости на момент принятия Правил землепользования и застройки отсутствовали, объект недвижимости (жилое помещение), расположенный на образуемом земельном участке, поставлен на государственный кадастровый учет 23 августа 2013 года, в связи с чем у разработчика не имелось возможности учесть данное землепользование при установлении территориальной зоны соцобеспечения.

Прокурором, участвовавшим в деле, поданы письменные возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о дате, времени и месте его рассмотрения своевременно и надлежащим образом. Административный истец Двали О.С. ходатайствовала о рассмотрении апелляционной жалобы в ее отсутствие.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 30, частью 1 статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда подлежит частичной отмене на основании пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ ввиду неправильного применения норм материального права.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Двали О.С. является собственником объекта недвижимости - квартиры с кадастровым номером N, площадью 46, 1 кв.м, расположенной по адресу: Краснодарский "адрес", что подтверждено сведениями из технического паспорта жилого помещения (квартиры) N 2 в доме N 36 по "адрес", составленного филиалом ГУП КК "Крайтехинвентаризация" по Выселковскому району по состоянию на 2 сентября 2007 года, выпиской из ЕГРП от 30 декабря 2016 года (номер и дата государственной регистрации права 23-23/041-23/041/803/2016-1884/2 от 30 декабря 2016 года), договором купли-продажи квартиры от 27 декабря 2016 года.

Согласно представленным в дело документам, Двали О.С. отказано в предварительном согласовании предоставления образованного под данным объектом недвижимости земельного участка и в утверждении схемы его расположения ввиду нахождения в границах территориальных зон соцобеспечения ОДЗ 208 и улично-дорожной сети ТЗ 507 в соответствии с градостроительной документацией. В связи с этим административный истец является субъектом регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом правоотношений.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 3 и 4 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления поселений принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В соответствии с Уставом Березанского сельского поселения Выселковского района, принятым решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района от 18 апреля 2017 года N 2/126, Совет Березанского сельского поселения является представительным органом муниципального образования Березанское сельское поселение, к полномочиям которого относится утверждение Правил землепользования и застройки (статьи 23, 26 Устава).

С учетом названных положений Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ и включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Суд первой инстанции, исследовав порядок и процедуру принятия Правил землепользования и застройки, сделал вывод об отсутствии нарушений градостроительного законодательства, с чем надлежит согласиться.

Удовлетворяя требования административного истца и признавая Правила землепользования и застройки не действующими в части установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208, суд первой инстанции исходил из того, что в отношении земельного участка, с заявлением о предварительном согласовании предоставления которого под объектом недвижимости Двали О.С. обратилась в уполномоченный орган, установлены две территориальные зоны, одна из которых - зона соцобеспечения ОДЗ 208, не позволяет образовать земельный участок, так как установлена без учета фактического землепользования и наличия объекта капитального строительства, в связи с чем нормативный правовой акт в этой части не соответствует части 4 статьи 30, пункту 1 части 2 статьи 36 ГрК РФ.

Судебная коллегия находит, что указанные выводы сделаны с нарушением норм материального права по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Указанная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Согласно материалам дела, Правила землепользования и застройки, устанавливающие в спорном месте зону соцобеспечения ОДЗ 208 и улично-дорожную зону ТЗ 507, в оспариваемой части не противоречат Генеральному плану Березанского сельского поселения Выселковского района, утвержденному решением Совета Березанского сельского поселения 33 сессией IIсозыва от 14 ноября 2012 года N 1, согласно которому испрашиваемый земельный участок находится в трех зонах - общественно-деловая,, проектируемая КНС с охранной зоной.

В силу части 1 статьи 34 ГрК РФ при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами.

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 ЗК РФ).

В свою очередь, существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Удовлетворяя административное исковое заявление в части территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208, суд первой инстанции не учел, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Совет Березанского сельского поселения не имел возможности учесть месторасположение земельного участка при домовладении по адресу: "адрес" поскольку его границы не были сформированы. Также принадлежащая административному истцу квартира не признана блоком жилого дома блокированной застройки.

Доводы административного истца о том, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части препятствуют оформлению прав на земельный участок, на котором расположен принадлежащий ей объект недвижимости, подлежат отклонению. В соответствии с пунктом 7 статьи 11.9 ЗК РФ не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон.

Следовательно, в оспариваемой части Правила землепользования и застройки приняты с соблюдением положений ГрК РФ, соответствуют генеральному плану, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о незаконности установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208 основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда о признании Правил землепользования и застройки не действующим в данной части и принятия нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В свою очередь, указание суда первой инстанции на то, что установление Правилами землепользования и застройки территориальной зоны улично-дорожной сети Т3 507 не нарушает права и законные интересы административного истца, является правомерным.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционную жалобу администрации муниципального образования Выселковский район удовлетворить.

Решение Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 года отменить в части признания не действующими с даты вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района N 1/164 от 6 февраля 2013 года, в части установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208 в отношении земельного участка, на котором расположен принадлежащий Двали О.С. объект недвижимости с кадастровым номером N по адресу: "адрес"

Принять в названной части по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Двали Оксаны Сергеевны о признании не действующими Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района, утвержденных решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района N 1/164 от 6 февраля 2013 года в части установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208 - отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное определение составлено 17 мая 2021 года.

Председательствующий

Судьи