Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 г. по делу N 66а-379/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-252/2020 по апелляционной жалобе Вишневского Бориса Лазаревича, Шапчица Павла Анатольевича на решение Санкт-Петербургского городского суда от 23 декабря 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного иска акционерного общества "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты" о признании недействующим распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры от 11 сентября 2020 года N 293-р "Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703 гг, участки культурного слоя неолита и раннего металла V-II тыс. до н.э. и грунтового могильника XVI-XVII вв.", а также отказано в удовлетворении административного иска Вишневского Бориса Лазаревича, Капитоновой Анны Игоревны, Чернышева Владимира Анатольевича, Шапчица Павла Анатольевича о признании недействующим в части распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры от 11 сентября 2020 года N 293-р "Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703 гг, участки культурного слоя неолита и раннего металла V-II тыс. до н.э. и грунтового могильника XVI-XVII вв.".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения административных истцов и представителей административного истца Вишневского Б.Л. - Шапчица П.А. и Чернышева В.А, представителя административного истца Вишневского Б.Л. - Лаврентьева Н.В, представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты" - Авилкина В.В, Карася Д.К, адвоката Филина Г.Г, представителя административного ответчика Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры - Патока Е.Ю, заключение прокурора Парфеновой Е.Г,

УСТАНОВИЛА:

11 сентября 2020 года Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее - КГИОП, Комитет) издано распоряжение N 293-р "Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703 гг, участки культурного слоя неолита и раннего металла V - II тыс. до н.э. и грунтового могильника XVI-XVII вв." (далее - Распоряжение N 293-р), которое опубликовано 11 сентября 2020 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru и 15 сентября 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Пунктом 1 Распоряжения N 293-р утверждён предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703 гг, участки культурного слоя неолита и раннего металла V-II тыс. до н.э. и грунтового могильника XVI-XVII вв." согласно приложению (не приводится) к распоряжению.

Пунктом 2 Распоряжения N 293-р установлено, что в соответствии с пунктом 10 статьи 20 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) и приказом Министерства культуры Российской Федерации от 1 сентября 2015 года N 2328 "Об утверждении перечня отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию" сведения об объектах археологического наследия, указанные в приложении к распоряжению, не подлежат опубликованию.

Пунктом 4 Распоряжения N 293-р контроль над его выполнением возложен на заместителя председателя КГИОП - начальника Управления организационного обеспечения, популяризации и государственного учета объектов культурного наследия.

Акционерное общество "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты" обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать недействующим Распоряжение N 293-р, ссылаясь на то, что является собственником земельного участка, на котором частично расположен объект культурного наследия. Распоряжение N 293-р противоречит Федеральному закону N 73-ФЗ, поскольку утверждено административным ответчиком с превышением полномочий и препятствует реализации проекта по возведению объекта капитального строительства.

Вишневский Борис Лазаревич, Капитонова Анна Игоревна, Чернышев Владимир Анатольевич, Шапчиц Павел Анатольевич обратились в суд с административным иском о признании недействующими пунктов 1, 2, 4 Распоряжения N 293-р и приложения к указанному распоряжению.

В обоснование заявленных требований указали, что в Распоряжении N 293-р формулировка предмета охраны объекта культурного наследия является неопределенной, вызывает неоднозначное толкование, нарушает требования Федерального закона N 73-ФЗ, содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а", "в", "и" пункта 3, подпунктом "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Перечень элементов предметов охраны объекта, утвержденных в приложении к Распоряжению N 293-р, носит произвольный характер, не обусловлен результатами охранно-спасательных раскопок, проводившихся на территории Охтинского мыса в 2006-2012 годах. Акт государственной историко-культурной экспертизы 2018 года, на основании которого издано оспариваемое распоряжение, не мог быть положен в основу решения государственного органа, поскольку данная экспертиза не отвечает принципам проведения государственной историко-культурной экспертизы, установленным в статье 29 Федерального закона N 73-ФЗ.

Кроме того, оспариваемое распоряжение нарушает права административных истцов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренные статьей 7 Федерального закона N 73-ФЗ.

Указанные административные иски были объединены в одно производство.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 23 декабря 2020 года в удовлетворении административных исков отказано.

В апелляционной жалобе Вишневский Б.Л. и Шапчиц П.А. просят отменить решение суда первой инстанции и направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на то, что суд неправильно определилобстоятельства, имеющие значение для административного дела, неправильно применил нормы материального права.

Определением судебной коллегии от 12 мая 2021 года удовлетворено заявление общества с ограниченной ответственностью "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты" (далее - ООО "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты") о процессуальном правопреемстве; произведена замена административного истца акционерного общества "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты" на ООО "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты".

На апелляционную жалобу ООО "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты", Комитетом, прокуратурой Санкт-Петербурга представлены возражения.

Административные истцы и представители административного истца Вишневского Б.Л. - Шапчиц П.А. и Чернышев В.А, представитель административного истца Вишневского Б.Л. - Лаврентьев Н.В. в судебном заседании настаивали на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика и представители административного истца ООО "Газпромнефть Восточно-Европейские проекты" просили оставить решение суда без изменения.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о законности обжалуемого судебного акта.

Административный истец Капитонова А.И. о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещена своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилась.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах и возражениях относительно них (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к выводу, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 1 Федерального закона N 73-ФЗ отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, являются предметом регулирования настоящего Федерального закона.

Согласно подпункту 11 пункта 1 статьи 9, подпункту 1 пункта 7 статьи 18 Федерального закона 73-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся принятие решений о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения или об отказе во включении объекта культурного наследия в указанный реестр.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 590 утверждено Положение о Министерстве культуры Российской Федерации.

В силу подпункта 5.4.3 данного положения Министерство культуры Российской Федерации осуществляет ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 6 марта 2019 года N 250 (далее - Приказ Минкультуры России N 250) выявленный объект культурного наследия "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611 - 1703 гг, участки культурного слоя неолита и раннего металла V - II тыс. до н.э. и грунтового могильника XVI - XVII вв.", V - II тыс. до н.э, XIII - XIV вв, XVI - XVII вв, XVII - XX вв. (г. Санкт-Петербург, Красногвардейская пл, 2 (между р. Невой и левым берегом устья р. Охты)) включён в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и утверждены границы его территории.

Приказ Минкультуры России N 250 издан в порядке, установленном Федеральным законом N 73-ФЗ, на основании акта государственной историко-культурной экспертизы от 15 августа 2018 года, выполненной аттестованным экспертом ФИО18.

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 9, подпункту 2 пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, не включенных в перечень, осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках переданных полномочий.

На основании подпункта 10 пункта 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 года N 651 утверждено Положение о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры.

Согласно пунктам 1.2, 3.12, 4.4 данного положения Комитет проводит государственную политику в сфере учета, выявления, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), координирует деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, а также является органом, уполномоченным на осуществление государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия; устанавливает предмет охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия и границы территории указанных объектов (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); издает правовые акты Комитета в пределах своей компетенции.

Следовательно, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что утверждение предмета охраны объекта культурного наследования федерального значения на территории Санкт-Петербурга, не включённого в перечень, осуществляется КГИОП в рамках переданных полномочий.

Письмом от 31 июля 2019 года департамент государственной охраны объектов культурного наследия Минкультуры России в соответствии со статьёй 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ поручил КГИОП в срок до 15 августа 2019 года внести соответствующие сведения в автоматизированную информационную систему "Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в связи с принятием Приказа Минкульта России N 250 (т. 1, л.д. 151-158).

Приказом КГИОП 14 декабря 2016 года N 8-601 утверждён Регламент КГИОП.

В силу раздела 18 Регламента КГИОП и распоряжения Правительства Санкт-Петербурга от 25 октября 2013 года N 76-рп "О порядке организации независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и учета ее результатов в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга" в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых КГИОП, предусмотрено проведение независимой антикоррупционной экспертизы с их размещением на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Комитетом был подготовлен проект такого распоряжения, который размещался с 25 августа 2020 года по 7 сентября 2020 года на сайте КГИОП в целях проведения антикоррупционной экспертизы, по окончании которой было издано Распоряжение N 293-р.

За указанный период никаких заключений экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы, о несоответствии данного проекта Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, не поступало.

При этом необходимо отметить, что первоначально предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703 гг, участки культурного слоя неолита и раннего металла V-II тыс. до н.э. и грунтового могильника XVI-XVII вв." был утверждён распоряжением КГИОП от 13 ноября 2019 года N 670-р, которое утратило силу в связи с изданием Распоряжения N 293-р (пункт 3).

Кроме того, вступившее в законную силу решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2020 года по административному делу N АКПИ20-297 (далее - Решение N АКПИ20-297) по оспариванию приказа Минкультуры России N 250 содержит вывод о наличии у КГИОП полномочий по принятию нормативного правового акта по утверждению предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения, не включённого в перечень, в рамках переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Таким образом, суд первой инстанции правильно пришёл к выводу, что оспариваемое Распоряжение N 293-р принято КГИОП в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции также указал на соответствие Распоряжения N 293-р нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оснований не согласиться с таким выводом суда судебная коллегия не находит.

В соответствии со статьёй 28, пунктами 1, 2, 3 статьи 32 Федерального закона N 73-ФЗ государственная историко-культурная экспертиза (далее - ГИКЭ) проводится в целях обоснования включения объекта культурного наследия в реестр.

Заключение ГИКЭ оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведенных экспертами в порядке, установленном пунктом 3 статьи 31 настоящего Федерального закона.

Заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения работ, указанных в пункте 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения историко-культурной экспертизы в отношении объектов, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона. Заключение историко-культурной экспертизы в отношении выявленного объекта культурного наследия должно включать в себя обоснование целесообразности включения данного объекта в реестр, а также обоснования границ территории объекта, вида, категории историко-культурного значения и предмета охраны данного объекта либо обоснование нецелесообразности включения данного объекта в реестр.

В случае несогласия с заключением историко-культурной экспертизы соответствующий орган охраны объектов культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В случае несогласия с решением соответствующего органа охраны объектов культурного наследия физическое или юридическое лицо может обжаловать это решение в суд.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569 утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе.

Согласно пункту 1 данного положения оно устанавливает порядок проведения ГИКЭ, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках экспертизы, порядок определения размера оплаты экспертизы, касающейся объектов культурного наследия федерального значения, а также порядок назначения повторной экспертизы.

Приказом Минкультуры России от 13 января 2016 года N 28 утверждён Порядок определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 64 Федерального закона N 73-ФЗ.

Согласно пункту 5 данного порядка проект предмета охраны объекта культурного наследия оформляется в текстовой форме и может включать сведения в графической форме и фотографические изображения предмета охраны.

Таким образом, указанный порядок не устанавливает обязательное наличие при описании предмета охраны графических и фотографических материалов, а также сведений о поворотных точках границ конкретных элементов предмета охраны объекта культурного наследия.

Кроме того, Решением N АКПИ20-297 установлено, что процедура, определенная Федеральным законом N 73-ФЗ для включения спорного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия, была полностью соблюдена.

Также в указанном решении содержится вывод, что при проведении ГИКЭ в целях обоснования целесообразности включения объекта культурного наследия в реестр были представлены достаточные по объему и степени проработанности материалы, выполнен сравнительный анализ всего комплекса данных по объекту культурного наследия, произведено визуальное обследование объекта, имеются графические, текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования объекта культурного наследия, представлены фотографические изображения объекта и описание границ территории объекта культурного наследия, включая текстовое и графическое описание местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Также были изучены и учтены результаты предыдущих исследований, проведенных на территории Охтинского мыса.

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о несоответствии акта ГИКЭ от 15 августа 2018 года требованиям федерального законодательства направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств.

Иные доводы апелляционной жалобы также не могут служить поводом для отмены обжалуемого судебного акта, поскольку они повторяют позицию, изложенную административными истцами в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, и основаны на неверном толковании норм материального права.

Также судебная коллегия считает, что представленные административным истцом Шапчицем П.А. доказательства в подтверждение необходимости создания историко-археологического музея-заповедника на Охтинском мысе и необходимости включения в предмет охраны иных объектов культурного наследия не относятся к предмету данного спора.

При рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 23 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Вишневского Бориса Лазаревича, Шапчица Павла Анатольевича - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи