Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 г. по делу N 66а-458/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Головкиной Л.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-48/2020 по апелляционной жалобе Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу на решение Тюменского областного суда от 24 ноября 2020 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующим распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 31 августа 2017 года N061-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования посёлок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области" в части включения в границы населённого пункта лесных участков категории "земли лесного фонда".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца, Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу Серковой Н.М, настаивавшей на доводах жалобы, представителя административного ответчика, Главного управления строительства Тюменской области Терениной О.С, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 31 августа 2017 года N061-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования посёлок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области" в части включения в границы населённого пункта посёлка Андреевский лесных участков категории "земли лесного фонда", расположенных по адресу: Тюменская область, Тюменский район, Тюменское лесничество, Боровское участковое лесничество, квартал 12, выделы 1-3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43, лесной квартал 15 выделы 1, 29-31, 41, 42, 51, 52.

В обоснование требований административный истец указал, что находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населённого пункта посёлка Андреевский с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана, предусмотренной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Перевод земельных участков из земель лесного фонда в земли населённого пункта путём утверждения генерального плана осуществлён без согласования с уполномоченным органом - Федеральным агентством лесного хозяйства (далее Рослесхоз), что не соответствует статьям 8, 83, 84 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 23 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 8, 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", подпунктам 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, Порядку согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласовательной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, утверждённому приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 июля 2016 года N460.

Оспариваемым актом в нарушение действующих норм фактически изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Тюменского областного суда от 24 ноября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу отказано (том 4, л.д.37-51).

В апелляционной жалобе (том 4, л.д.57-62) административный истец просит решение суда отменить и вынести новое об удовлетворении администратвиного искового заявления, ссылаясь на то, что материалами дела подтверждается включение земель лесного фонда в границы посёлка Андреевский, отсутствует согласование проекта генерального плана населённого пункта с уполномоченным органом публичной власти (Федеральным агентством лесного хозяйства), что не учтено судом. Также податель жалобы указал на неправомерность вывода суда о неустановлении в течение длительного времени границ земельного участка земель лесного фонда, а также на вывод об отсутствии принятия истцом своевременных мер по оспариванию нормативного правового акта.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Главным управлением строительства Тюменской области (том 3, л.д.124), участвующим в деле прокурором (том 3, л.д.130-131), Администрацией Тюменского муниципального района представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, доказательств уважительности причин неявки, ходатайств об отложении судебного заседания не представили, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

С 1 января 2015 года в соответствии с частью 5 статьи 1 Закона Тюменской области от 26 декабря 2014 года N 125 "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области и о внесении изменений в статью 14 Закона Тюменской области "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области", распоряжением Правительства Тюменской области от 2 февраля 2015 года N 67-рп "Об определении уполномоченных исполнительных органов государственной власти Тюменской области по исполнению перераспределённых полномочий органов местного самоуправления" полномочия органов местного самоуправления Тюменского муниципального района по подготовке и утверждению документов территориального планирования (за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний) отнесены к полномочиям Главного управления строительства Тюменской области.

С учётом действовавших на момент принятия оспариваемого распоряжения положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1, частей 3, 4 статьи 14, пункта 15 части 1 статьи 15, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 1 статьи 8, статьи 8.2, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции правильно установил, что распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 31 августа 2017 года N061-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования посёлок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области" принято уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции в надлежащей форме и опубликовано в установленном порядке.

В то же время, суд первой инстанции установил, что при подготовке проекта генерального плана не допущено нарушение процедуры его согласования, установленной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку Главным управлением строительства Тюменской области обязанность по соблюдению этой процедуры исполнена. Также суд установил, что в результате утверждения генерального плана произошло частичное наложение границ населённого пункта на участки лесного фонда Российской Федерации; однако данные обстоятельства, по мнению суда, не свидетельствуют о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не являются основанием для удовлетворения иска.

Оснований согласиться с данными выводами суда не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Как следует из информации о лесном участке, содержащейся в свидетельстве о государственной регистрации права от 25 декабря 2012 года, правообладателем земельного участка с кадастровым номером N72:17:0000000:39 является Российская Федерация; объект права: лесной участок, категория земель: земли лесного фонда, разрешённое использование: для ведения лесного хозяйства, площадь 98 476 га, адрес (местонахождение): Тюменская область, Тюменский район, Тюменский лесхоз (том 1, л.д.29).

Земельные участки, относящиеся к лесным участкам земель лесного фонда Боровское участковое лесничество квартал 12, выделы 1-3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43, лесной квартал 15, выделы 1, 29-31, 41, 42, 51, 52, согласно оспариваемому распоряжению вошли в границы населённого пункта посёлок Андреевский, что не оспаривалось в ходе судебного разбирательства в суде первой и апелляционной инстанций, и подтверждено соответствующим заключением Тюменского филиала ФГБУ "Рослесинфорг".

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана муниципального образования определён статьёй 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой указано на обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьёй 25 этого же кодекса.

Частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации (далее Положение о согласовании).

Пунктом 2 Положения о согласовании установлено, что организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает заказчик подготовки такого проекта, определяемый в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утверждён приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N460 (далее Порядок).

Как указано в пункте 1.4 Порядка, орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, размещает проект документа территориального планирования и материалы по его обоснованию в ФГИС ТП и направляет в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пунктах 2.1 и 2.2 Порядка, уведомление об обеспечении доступа к такому проекту и материалам по его обоснованию в ФГИС ТП в электронной форме и (или) посредством почтового отправления и размещает уведомление в ФГИС ТП в трёхдневный срок со дня обеспечения такого доступа. Уведомление может быть оформлено согласно рекомендуемому образцу (приложение N1 к Порядку).

Орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, направляет уведомление в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 25 Кодекса для проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа (пункт 2.1 Порядка).

Согласно пункту 2.9 Порядка Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов, госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования, почтовым отправлением и в электронной форме, и размещает его в ФГИС ТП в соответствии с пунктом 1.7 Порядка.

На основании подпункта "в" пункта 2.7 Порядка отраслевые федеральные органы, госкорпорации осуществляют проверку проектов генеральных планов в части включения в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из подпунктов 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N736, также следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделённый соответствующими полномочиями до настоящего времени.

Таким образом, оспариваемый в части генеральный план посёлка Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области подлежал согласованию в Министерстве экономического развития Российской Федерации, которое должно было подготовить сводное заключение на основании заключений, полученных от уполномоченных отраслевых органов, в том числе от Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), являвшегося уполномоченным органом в области лесных отношений.

Следовательно, только в случае прохождения процедуры согласования с данным органом лесные участки могли быть включены в границы посёлка Андреевский.

Проект генерального плана посёлка Андреевский 19 декабря 2016 года был направлен в Министерство экономического развития Российской Федерации; оспариваемое решение принято 31 августа 2017 года; при этом сводное заключение о несогласии с проектом генерального плана посёлка Андреевский направлено Министерством экономического развития Российской Федерации в адрес Главного управления строительства Тюменской области 30 августа 2018 года.

Таким образом, исходя из установленных обстоятельств, судебная коллегия приходит к выводу, что отсутствуют доказательства получения ответчиком до принятия оспариваемого нормативного правового акта положительного сводного заключения на проект документа территориального планирования.

Более того, как следует из письма Рослесхоза от 16 января 2017 года, Рослесхоз, рассмотрев проект генерального плана посёлка Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области, не согласовал его (том 1, л.д.24).

При этом каких-либо иных доказательств получения положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана административный ответчик, на котором в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежало бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представил.

С учётом изложенных обстоятельств суд первой инстанции пришёл к ошибочному выводу о том, что в данном случае отсутствует нарушение норм статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку проект генерального плана, предусматривающий включение в границы населённого пункта посёлка Андреевский указанных выше лесных участков земель лесного фонда Российской Федерации, в нарушение положений части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации не был согласован в установленном порядке с уполномоченным органом, то есть утверждён без согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом).

Исходя из части 8 статьи 24, пункта 2 части 1, части 12 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 4, 20 и 23 Положения о согласовании, а также с учётом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закреплённой в определении от 3 февраля 2010 года N238-О-О, об особом правовом режиме лесного фонда, фактическое отсутствие согласования Рослесхозом проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы городского округа лесных участков, является существенным нарушением порядка принятия указанного документа территориального планирования.

Вывод суда о соблюдении процедуры согласования проекта генерального плана, обоснованный ссылками на исполнение обязанности по направлению проекта генерального плана в Министерство регионального развития Российской Федерации, которое с нарушением установленного частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации трёхмесячного срока представило отрицательное сводное заключение, и на положения части 8 этой же статьи, в силу которых в случае непоступления в установленный срок заключений на данный проект он считается согласованным с уполномоченными органами, признаются несостоятельными, поскольку при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти в отсутствие у последнего сведений о включении в границы населённого пункта земель лесного фонда не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана муниципального образования.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учётом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.

При этом установлено, что ранее генеральный план посёлка Андреевский, утверждённый решением Думы муниципального образования посёлок Андреевский от 24 декабря 2008 года N69 и генеральный план, утверждённый решением Думы муниципального образования посёлок Андреевский от 14 марта 2014 года N224, предполагали включение в границы населённого пункта п.Андревский значительно большей части территорий земель лесного фонда; оспариваемым распоряжением уменьшена площадь подлежащей включению в границы населённого пункта территории земель лесного фонда с учётом сложившегося фактического землепользования.

С учётом изложенных обстоятельств, судебная коллегия приходит к выводу, что при подготовке проекта Генерального плана названного муниципального образования не соблюдена предусмотренная статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтверждённое частичное наложение границ земель населённого пункта и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, что является основанием для признания генерального плана не действующим в оспариваемой части.

Несмотря на установление данных обстоятельств, судом сформулирован ошибочный вывод об отказе в удовлетворении административного иска, в связи с чем судебное решение подлежит отмене с вынесением нового об удовлетворении административного иска.

Вопреки выводам суда, вопросы установления границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населённого пункта, уточнения их местоположения, а равно и фактического землепользования, не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вывод суда, что истец не предпринимал каких-либо мер к установлению границ земельного участка лесного фонда на протяжении более 10 лет, а административное исковое заявление подано в суд только в августе 2020 года, не является основанием для отказа в иске, поскольку административное исковое заявление о признании нормативного правового акта не действующим в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации может быть подано в суд в течение всего срока его действия; при этом выбор одного из способов защиты прав принадлежит не суду, а административному истцу, в том числе порядок и сроки его реализации.

При этом согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и Лесного кодекса Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, применяемой к спорным отношениям) местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.

В соответствии со статьёй 91 Лесного кодекса Российской Федерации государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах, о лесных участках.

Кадастровый учёт лесных участков до 1 января 2017 года осуществлялся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно положениям части 6 статьи 47 которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтёнными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учёт участков лесного фонда, признаётся юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

При этом право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждено свидетельством о государственной регистрации права, выпиской из Единого государственного реестра недвижимости (том 3, л.д.25-86), в связи с чем вопрос о включении лесных участков в земли населённых пунктов должен был решаться с согласия Рослесхоза.

Судебная коллегия учитывает, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N238-О-О).

С учётом указанных обстоятельств, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции, изложенными в обжалуемом решении, в связи с чем оно подлежит отмене с вынесением по делу нового решения о признании не действующим оспариваемого распоряжения.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом применения этого акта считает, что он подлежит признанию не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тюменского областного суда от 24 ноября 2020 года отменить.

Признать не действующим с даты принятия апелляционного определения распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 31 августа 2017 года N061-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования посёлок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области" в части включения в границы населённого пункта посёлка Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области лесных участков категории "земли лесного фонда", расположенных на землях Боровского участкового лесничества по адресу: Тюменская, область, Тюменский район, Тюменское лесничество: квартал 12, выделы 1-3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43, лесной квартал 15, выделы 1, 29-31, 41, 42, 51, 52.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: