Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11 мая 2021 г. по делу N 66а-540/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего

Павловой О.А.

судей

Бутковой Н.А. и Шадриной Е.В.

с участием прокурора

Яковлевой Н.В.

при секретаре

Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-125/2021 по апелляционной жалобе Чесноковой Л.А. на решение Свердловского областного суда от 2 февраля 2021 года, которым в удовлетворении ее административного искового заявления о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83, отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения участвующих в судебном заседании посредством видеоконференц-связи Чесноковой Л.А, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А, возражавшего относительно доводов апелляционной жлобы, заключение прокурора Яковлевой Н.В, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (далее также - Решение N 22/83) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее также - Правила землепользования и застройки), которые 29 июня 2018 года опубликованы в печатных изданиях "Вечерний Екатеринбург", N 102, "Вестник Екатеринбургской городской Думы", N 347, и размещены на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru).

Чеснокова Л.А, являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 292 кв.м по "адрес" и собственником расположенного на этом земельном участке жилого дома, обратилась в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения названного земельного участка к территориальной зоне Ж-5 (многоэтажная жилая застройка).

Требования мотивированы тем, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки препятствуют эксплуатации земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования и не соответствуют статьям 31, 33, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Генеральному плану развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 (далее также - Генеральный план), а также не учитывают фактическое землепользование.

Решением Свердловского областного суда от 2 февраля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Чеснокова Л.А. просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Екатеринбургской городской Думой представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Город Екатеринбург является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 2 Закона Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа").

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в установленной форме и официально опубликованы.

Чесноковой Л.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 292 кв.м по "адрес", вид разрешенного использования: индивидуальная жилая застройка, на котором расположен принадлежащий ей жилой дом.

Согласно карте градостроительного зонирования (фрагмент N 34 раздела 2 Правил землепользования и застройки) указанный земельный участок отнесен к территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-5).

Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения поданного Чесноковой Л.А. административного искового заявления, указав, что Правила землепользования и застройки соответствуют градостроительному законодательству и приняты с соблюдением установленной им процедуры, в связи с чем не подлежат признанию недействующими.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Таким образом, вышеприведенными нормами, а также положениями частей 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Поскольку установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен земельный участок административного истца, соответствует предусмотренной Генеральным планом функциональной зоне многоэтажной и среднеэтажной застройки, правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований у суда не имелось.

Доводы административного истца о том, что земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет с разрешенным использованием "для индивидуальной жилой застройки" до принятия Правил землепользования и застройки, которыми в оспариваемой части нарушены права Чесноковой Л.А. по использованию земельного участка, подлежат отклонению.

Отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне Ж-5, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение домов индивидуальной жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Ссылка в жалобе о недопустимости установления границ территориальной зоны многоэтажной жилой застройки в защитной зоне объекта культурного наследия подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Согласно градостроительному плану земельный участок с кадастровым номером N находится в защитной зоне объекта культурного наследия регионального значения "Дом, где в 1835 году родился и провел детские годы художник А.И.Корзухин, первая половина XIX в.".

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с пунктом 1 статьи 34 которого в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта).

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Анализ приведенных норм в их системном единстве свидетельствует о том, что зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также защитные зоны объектов культурного наследия не являются территориальными зонами, а являются зонами с особыми условиями использования территорий. В данных зонах их использование осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, предусмотренных для данных зон.

В связи с изложенным наложение границ защитных зон на границы территориальной зоны, отображенной на карте градостроительного зонирования, законодательству о градостроительной деятельности не противоречит.

Указание в апелляционной жалобе на нарушение при установлении на территории земельного участка красной линии не влияет на правильность выводов суда первой инстанции по существу рассмотренного спора, поскольку оспариваемой нормой красные линии установлены не были.

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий, выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения.

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий.

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Кроме того, в силу положений пункта 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования могут включаться в состав различных территориальных зон.

Таким образом, границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Как следует из материалов дела, указанные административным истцом красные линии отображены в Проекте планировки территории, ограниченной ориентирами: улица Щербакова - улица Проходная - промышленная зона - отвод железной дороги, утвержденном постановлением администрации города Екатеринбурга от 29 сентября 2015 года N 2687, который в рамках настоящего административного дела не оспаривался, в связи с чем законность отображения красных линий относительно земельного участка административного истца не подлежала исследованию и оценке в обжалуемом решении.

Содержащееся в апелляционной жалобе утверждение о том, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки не имеют юридической силы до внесения сведений в Единый реестр прав на недвижимость не может быть принято во внимание, поскольку не основано на положениях действующего законодательства, регламентирующих порядок вступления нормативных правовых актов в силу.

Частями 2 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Уставом муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденным Решением Екатеринбургской городской Думы четвертого созыва от 30 июня 2005 года N 8/1, предусмотрены аналогичные положения (статья 50).

При рассмотрении данного административного дела судом первой инстанции достоверно установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании и размещен на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

При таких обстоятельствах у суда не имелось оснований признавать нарушенным порядок вступления в силу оспариваемого акта.

Довод жалобы о вынесении судом решения без надлежащей правовой оценки заключения кадастрового инженера не может быть признан состоятельным, поскольку согласно части 3 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации достаточность и допустимость доказательств по делу определяется судом. Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела (статья 60 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Всем представленным в материалы дела документам, имеющим значение для дела, судом дана оценка в обжалуемом судебном акте.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции правильно установилобстоятельства, имеющие значение для дела, и применил закон, подлежащий применению к данным правоотношениям. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского областного суда от 2 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Чесноковой Л.А. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: