Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2021 г. по делу N 8а-1802/2021[88а-2876/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу министерства природных ресурсов Хабаровского края на решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 19 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 9 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора к министерству природных ресурсов Хабаровского края о признании незаконным бездействия и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения на доводы кассационной жалобы прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Хабаровский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц к министерству природных ресурсов Хабаровского края (далее - Министерство), в котором, с учётом уточнения административных исковых требований, просил суд возложить на административного ответчика следующие обязанности:

- в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу определить ширину водоохранной зоны и ширину прибрежной полосы реки Полежаевка, описать границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка, их координаты и опорные точки, а также отобразить указанные границы на картографических материалах, предоставить в установленном порядке сведения о границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос реки Полежаевка, включая картографические материалы, в Амурское бассейновое водное управление для внесения их в государственный водный реестр;

- в течение трёх лет со дня вступления решения суда в законную силу установить на всём протяжении в пределах Хабаровского края границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка специальные информационные знаки в характерных точках рельефа в местах пересечения с дорогами, с зонами отдыха и другими местами массового пребывания граждан.

В обоснование заявленных требований административным истцом указывалось, что Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой в соответствии с заданием Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры проведена проверка исполнения действующего законодательства, регулирующего вопросы режима использования водоохранных зон и береговой полосы водных объектов Амурского бассейна, в ходе которой выявлено отсутствие определённой в установленном законом порядке береговой линии водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка. При планировании мероприятий по установлению границ водоохранных и прибрежных защитных полос в состав работ включаются: определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта в соответствии со статьёй 65 Водного кодекса Российской Федерации; составление описания границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водного объекта, их координат и опорных точек; отображение границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов на картографических материалах; установление границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов непосредственно на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков. Установление местоположения границ водного объекта осуществляется не реже одного раза в 25 лет органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных Российской Федерацией полномочий по охране водных объектов. Местоположение границ водного объекта необходимо для установления границ водоохранной зоны и (или) границ прибрежных защитных полос соответствующего водного объекта.

Река Полежаевка используется предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, промышленными предприятиями и другими хозяйствующими субъектами Хабаровского края в целях водопользования, в процессе которого происходит не только забор воды, но и сброс сточных вод, следовательно, на указанный водный объект оказывается антропогенное воздействие. Вместе с тем, сведения о водоохранной зоне, прибрежных защитных полосах реки в государственный водный реестр не внесены; границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка непосредственно на местности (посредством размещения специальных информационных знаков) не устанавливались. Отсутствие установленных в порядке, определённом водным законодательством, границ реки Полежаевка, её водоохранной зоны и прибрежных защитных полос исключает надлежащую охрану данного водного объекта, и, соответственно, нарушает принципы водного законодательства, права граждан на благоприятную окружающую среду, а также интересы Российской Федерации как собственника водного объекта.

Определением судьи Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 12 июля 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Амурское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов.

Решением Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 19 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 9 октября 2020 года, административные исковые требования Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора были удовлетворены: на Министерство возложены обязанности представить в установленном порядке сведения о границах береговой линии, водоохранных зон и прибрежных защитных полос реки Полежаевка, включая картографические материалы, в Амурское бассейновое водное управление для внесения их в государственный водный реестр, а также в течение трёх лет со дня вступления решения суда в законную силу установить на всём протяжении в пределах Хабаровского края границы водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка, посредством размещения специальных информационных знаков, в характерных точках рельефа, в местах пересечения указанных рек с дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан.

26 февраля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Министерства, поданная 14 февраля 2021 года через Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Представители административного ответчика и заинтересованных лиц, извещённые о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 19 июня 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 9 октября 2020 года по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с положениями с частей 1 и 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводнённых карьеров, расположенных в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, которые находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Средства на осуществление передаваемых в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации).

Общий объём субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, определяется по методике, утверждеённой Правительством Российской Федерации, исходя из квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, выделенной определённому субъекту Российской Федерации, количества жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод, протяженности береговой линии (границы водного объекта) в границах поселения (часть 4 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации).

Средства на осуществление указанных в части 1 настоящей статьи полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели (часть 6 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации).

Из содержания частей 1 и 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации следует, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе обозначение на местности посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 18 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 года N 17 (далее - Правила установления границ), установление границ направлено на информирование граждан и юридических лиц о специальном режиме осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира в границах водоохранных зон и о дополнительных ограничениях хозяйственной и иной деятельности в границах прибрежных защитных полос.

Пунктом 3 Правил установления границ определено, что установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе обозначение на местности посредством специальных информационных знаков, осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации ими переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (за исключением водоёмов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, в соответствии с перечнем таких водоёмов, установленным Правительством Российской Федерации).

При этом, в целях установления соответствующих границ органы государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивают: определение ширины водоохранной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта в соответствии со статьёй 65 Водного кодекса Российской Федерации; графическое описание местоположения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости; отображение границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов на картографических материалах; обозначение границ на местности посредством специальных информационных знаков (пункт 4 Правил установления границ).

Органы государственной власти, указанные в пункте 3 Правил установления границ, в течение 5 рабочих дней со дня подготовки сведений о границах направляют такие сведения в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения в государственный водный реестр (подпункт "а" пункта 5 Правил установления границ); обеспечивают размещение специальных информационных знаков на всём протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов в характерных точках рельефа, а также в местах пересечения водных объектов дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан и поддержание этих знаков в надлежащем состоянии (пункт 6 Правил установления границ).

Согласно пункту 3.1.3.25 Положения о министерстве природных ресурсов Хабаровского края, утверждённого постановлением Правительства Хабаровского края от 26 марта 2019 года N 106-пр (далее - Положение), Министерство осуществляет в пределах компетенции Хабаровского края установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных полос водных объектов, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, в ходе проверки соблюдения Министерством природоохранного законодательства, проведённой Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой, выявлено, что границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Полежаевка на местности не установлены, в государственный водный реестр не внесены. Отсутствие описания в реестре и установления на местности границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка способствует нарушению режима использования земельных участков в таких зонах (включая незаконное их использование в целях осуществления хозяйственной деятельности, предоставления их в собственность и аренду), кроме того, создается, угроза сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Приказом Амурского бассейнового водного управления от 25 августа 2014 года N 05-07/79 утверждена Схема комплексного использования и охраны водных объектов (далее - СКИВО) реки Амур на 10 лет, включающая водный объект - реку Полежаевку, являющуюся притоком реки Черная, которая, в свою очередь, впадает в реку Амур.

Согласно книге 6.7 СКИВО в отношении реки Черная и её притоков мероприятия по проведению и финансированию работ по определению (корректировке) границ и обустройству водоохранных зон были запланированы на 2018 - 2020 годы.

Приказом министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2019 года N 716 утверждены целевые программы прогнозных показателей по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации на 2019 года, согласно которому на 2019 год из бюджета Российской Федерации Хабаровскому краю на мероприятия по установлению водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос (в том числе и реки Полежаевка) выделялись субвенции.

В целях освоения предоставленных субвенций 28 октября 2019 года между Министерством и обществом с ограниченной ответственностью "Бюро кадастра недвижимости" заключался государственный контракт N 41-10 на выполнение работ по определению местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос реки Полежаевка на территории Хабаровского края.

Удовлетворяя заявленные прокурором административные исковые требования и возлагая на Министерство ряд обязанностей, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда, исходил из того, что административным ответчиком приняты меры по организации работ по определению местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос реки Полежаевка на территории Хабаровского края, однако на момент принятия судом решения сведения о границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос данной реки (включая картографический материал) в Амурское бассейновое водное управление для внесения их в государственный водный реестр переданы не были, требования об установлении специальных информационных знаков Министерством также не исполнены.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы нижестоящих судов обоснованными. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемых судебных актах.

Вопреки доводам кассационной жалобы, Министерством не представлено доказательств обращения в федеральные органы власти по вопросу выделения субвенций на выполнение работ по размещению специальных информационных знаков на местности в границах водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка. В свою очередь, исходя из анализа содержания положений части 18 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, пунктов 2, 3, 4 и 6 Правил установления границ, пункта 3.1.3.25 Положения, в Хабаровском крае установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков, отнесено к полномочиям Министерства.

Доводу кассационной жалобы о том, что законодательством Российской Федерации не предусмотрена обязанность предоставления Министерством сведений о границах береговых линий, водоохранных зон и прибрежных защитных полос в Амурское бассейновое водное управление для внесения в государственный водный реестр, судом апелляционной инстанции уже давалась необходимая оценка. Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции также полагает, что обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации представлять в Федеральное агентство водных ресурсов и его территориальные органы сведения для внесения в государственный водный реестр прямо вытекает из содержания пункта 5 Правил установления границ и пункта 2 Правил внесения сведений в государственный водный реестр, утверждённых приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 16 июля 2007 года N 186.

Ссылки в кассационной жалобе на то, что со стороны Министерства не было допущено незаконного бездействия, что суд был не вправе возлагать на административного ответчика указанные в решении обязанности с установлением сроков их исполнения, - не опровергают верных выводов судов, положенных в основу решения и апелляционного определения, по существу они направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств, а также свидетельствуют о неверном субъективном толковании заявителем норм материального права и процессуального права. Приведённые доводы не могут служить предусмотренными статьёй 328 КАС РФ основаниями для отмены обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.

Здесь же необходимо отметить, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении кассационной жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела.

В данном случае, по мнению судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, при разрешении настоящего административного дела судами были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по административному делу не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 19 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 9 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу министерства природных ресурсов Хабаровского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи