Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 г. по делу N 8а-3295/2021[88а-4825/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Зеленского А.М, с участием прокурора Леонтьева С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лысенко О. В. (далее - Лысенко О.В.) на решение Калининградского областного суда от 27 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года по административному делу N 3а-109/2020 по административному иску Лысенко О.В. к Гурьевскому окружному Совету депутатов об оспаривании в части Генерального плана Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 24 января 2019 г. N 190.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 24 января 2019 года N 190 утвержден Генеральный план Гурьевского городского округа (далее - Генеральный план).

Данный нормативный правовой акт опубликован в еженедельной общественно-политической газете Гурьевского городского округа Калининградской области "Наше время" 31 января 2019 года, N 4 (10683), и размещен на официальном сайте Гурьевского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Лысенко О.В, являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами N из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "для ведения крестьянского хозяйства" обратился в суд с административным исковым заявлением к Гурьевскому окружному Совету депутатов о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального план в части отнесения названных земельных участков к функциональной зоне производственного использования и установления санитарно-защитной зоны от нефтяных скважин, в которой полностью расположены вышеуказанные земельные участки, указав, что этим ограничены его права собственника, в том числе и на изменение вида разрешенного использования земельных участков на предусмотренные градостроительным регламентом "для ведения личного подсобного хозяйства", "малоэтажная жилая застройка".

Сославшись на то, что санитарно-защитные зоны, в которых расположены принадлежащие ему земельные участки, отображены в материалах по обоснованию Генерального плана Гурьевского городского туга в нарушение порядка их создания, установленного Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции Санитарно-эпидемиологических Правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", просил признать не действующим со дня вступления решения в законную силу Генеральный план муниципального образования "Гурьевский городской округ" в указанной выше части.

В качестве заинтересованных лиц по делу административным истцом заявлены общество с ограниченной ответственностью "Лукойл-Калининградморнефть" и администрация Гурьевского городского округа.

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, Управление Роспотребнадзора по Калининградской области.

Решением Калининградского областного суда от 27 июля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Калининградский областной суд 30 декабря 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 11 февраля 2021 года, административный истец Лысенко О.В. со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене постановленных по делу судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражает несогласие с произведенной судами оценкой доказательств по делу.

В возражениях на кассационную жалобу ООО "Лукойл-Калининградморнефть" указывает на отсутствие оснований для их удовлетворения, просят оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2021 года кассационные жалобы с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалоб не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Лысенко О.В. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, поставленных на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ, т.е. после принятия оспариваемого в части Генерального плана, площадью соответственно 5 583 кв.м, 1 400 кв.м, 1 057 кв.м, 1 278 кв.м, из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для ведения крестьянского хозяйства", расположенных по адресу: "адрес".

Генеральным планом Гурьевского городского округа земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к функциональной зоне производственного использования.

Разрешая спор, суд первой инстанции, на основании положений Закона Калининградской области от 29 мая 2013 года N 229 "Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории", части 1.2 статьи 17 Закона о местном самоуправлении, статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 1, пункта 4 статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) признал оспариваемый нормативный правовой акт соответствующим требованиям законодательства в части полномочий органа на его принятие, формы и вида нормативного правового акта, и проверив его на соответствие нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и проанализировав нормы Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарно-эпидемиологических норм и правил, пришел к выводу о том, что в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, он не противоречит.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории муниципального образования в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности и не направлены на фиксацию существующего положения.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), к которым, помимо иных, относятся санитарно-защитные зоны (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации)

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Соответствие оспариваемого Генерального плана требованиям законодательства в части полномочий органа на принятие нормативного правового акта, формы и вида нормативного правового акта, процедуры принятия подтверждено ранее вступившим в законную силу судебным решением Калининградского областного суда от 17 февраля 2020 года.

Указанным Генеральным планом принадлежащие административному истцу земельные участки отнесены к функциональной зоне производственного использования.

Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Гурьевский городской округ", утвержденным решением тридцать седьмой сессии Гурьевского окружного Совета депутатов пятого созыва от 19 декабря 2019 года N 266, земельные участки с кадастровыми номерами N располагаются в границах территориальной коммунальной зоны (индекс зоны П1), предусмотренной для обеспечения правовых условий строительства и реконструкции преимущественно объектов коммунального и складского назначения в границах населенных пунктов.

Виды разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", "малоэтажная жилая застройка" не предусмотрены для территориальной зоны П1.

Генеральный план в материалах по его обоснованию содержит карту зон с особыми условиями использования территорий (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, которые подлежат отображению на соответствующих картах в составе генерального плана.

Принадлежащие административному истцу земельные участки полностью расположены в границах 300 метровой санитарно-защитной зоны нефтескважин Алешкинского нефтяного месторождения.

Ближайшими нефтяными скважинами от названных земельных участков являются скважины NN 13, 14, 17, являющиеся объектами III класса опасности- предприятия по добыче нефти при выбросе сероводорода до 0, 5 т/сут. с малым содержанием летучих углеводородов, расположенные на земельном участке с кадастровым номером N, категория земель: "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения".

Земельный участок с кадастровым номером N площадью 21 099 кв.м находится в собственности ООО "ЛУКОЙЛ-Калининградморнефть" с 1 июня 2012 года на основании договора передачи земельного участка в собственность от 24 апреля 2012 года N 12G0230/450/1.

Ранее, в 1994 году, данный земельный участок предоставлялся на праве временного пользования производственному объединению "Калининградморнефть" под разведочное бурение Алешкинского месторождения нефти и газа, а в 1999 году - в аренду для эксплуатации нефтяных скважин Алешкинского месторождения.

Нефтяные скважины NN 13, 14, 17 находятся в собственности ООО Лукойл-Калининградморнефть" с 21 июня 2001 года на основании актов приемки законченного строительством объекта приемочной комиссии, утвержденного генеральным директором ООО "ЛУКОЙЛ- Калининградморнефть" от 14 июня 2000 г. (скважина N14), от р 24 октября 2000 г. (скважины N 13, 17); постановления главы администрации муниципального образования "Гурьевский район" от 7 мая 2001 года N 565 "Об утверждении актов приемки законченных строительством объектов в эксплуатацию ООО "ЛУКОЙЛ-Калининградморнефть".

При этом в состав приемочной комиссии входил главный врач ЦГСЭН, подписавший вышеуказанные акты приемки законченного строительством объекта и тем самым подтвердивший соответствие принимаемого в эксплуатацию объекта проекту санитарным нормам и правилам.

Согласно действовавших в период проектирования и строительства данных скважин санитарно-эпидемиологических правил "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы. СанПиН 2.2.1/2.1.1.984- 00", утвержденных Министерством здравоохранения Российской Федерации 31 июля 2000 года, гигиенические требования к размеру санитарно-защитных зон устанавливались в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов, требования к их организации и благоустройству, основания к пересмотру этих размеров.

Из материалов дела следует, что групповой рабочий проект строительства эксплуатационных скважин предусматривал обоснование санитарно-защитной зоны для скважин в размере 300 м, достаточность которой была подтверждена по результатам расчетов. При этом в проекте указывалось, что санитарно-защитная зона представлена сельхозугодьями, в нее не попадают жилые и общественные здания, сооружения, коллективные или индивидуальные дачные и садово-огородные участки.

Доказательств изменения нормативно установленного размера санитарно-защитной зоны для названных вышек материалы дела не содержат.

Санитарно-защитные зоны представляют собой специальную территорию с особым режимом использования, устанавливаемую вокруг объектов и производств, являющихся источником воздействия на среду обитания и здоровье человека, с целью уменьшения такого воздействия.

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения закреплено, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.

В соответствии с абзацем 2 пункта 2 статьи 12 названного закона санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

До 1 января 2022 года установление, изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до 4 августа 2018 года (Федеральный закон от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 342-ФЗ).

На основании части 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Подпунктом 3 части 8 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ предусмотрено, что до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.

В рассматриваемом случае, суды, проанализировав представленные по делу доказательства и установив, что санитарно-защитная зона для спорных нефтяных вышек в размере 300 метров была установлена в соответствии с ранее действовавшим законодательством Российской Федерации в области санитарного благополучия населения, пришли к обоснованному выводу, что их отображение на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию в силу подпункта 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации являлось правомерным, поскольку в соответствии с частью 10 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до дня официального опубликования данного закона нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 данной статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции данного Федерального закона).

Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции названного закона) не требуется, за исключением случая, предусмотренного частью 11 статьи 26, что не освобождает правообладателя опасного производственного объекта от обязанности, предусмотренной части 12 той же статьи внести в ЕГРН сведения о границах санитарно-защитной зоны до 1 января 2025 года.

С учетом изложенного, не имеется оснований полагать ошибочным вывод судов о том, что отображению в документах территориального планирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые в рассматриваемом случае определены с соблюдением требований соответствующего законодательства органом местного самоуправления, отразившем на соответствующей карте санитарно-защитные зоны опасных производственных объектов, которые были установлены для них нормативно в соответствии с законодательством в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, действовавшим на момент их проектирования и ввода в эксплуатацию, при отсутствии принятых компетентным органом решений о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории и прекращении действия ограничений использования земельных участков, расположенных в границах данной зоны.

Вопреки доводам кассационной жалобы, само по себе включение принадлежащих административному истцу земельных участков в санитарно-защитную зону, установленную Генеральным планом, не влечет за собой изменение правового режима земельных участков, на что указывают положения части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 27 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Лысенко О.В. - без удовлетворения.

Решение Калининградского областного суда от 27 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года и настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 14 апреля 2021 года.