Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 г. по делу N 8а-5516/2021[88а-6749/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А.М, Терентьевой Т.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Совета депутатов муниципального образования "Юкковское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, Черепанова Л.А. на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 17 сентября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 10 декабря 2020 года по административному делу N 2а-7026/2020 по административному исковому заявлению Всеволожского городского прокурора Ленинградской области в интересах неопределенного круга лиц к Совету депутатов муниципального образования "Юкковское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее Совет депутатов) о признании бездействия незаконным, признании решения N024 от 09.07.2020 незаконным, обязании совершить определенные действия.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Черепановой Л.А. - Яковлева С.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, пояснения прокурора Поповой Е.В, возражавшей против доводов, изложенных в кассационной жалобе, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Всеволожский городской прокурор Ленинградской области обратился во Всеволожский городской суд Ленинградской области с административным исковым заявлением к совету депутатов, заявив следующие требования:

- признать незаконным бездействие, выраженное в невыполнении обязанности по рассмотрению представления Всеволожского городского прокурора от 22.06.2020 N, в части решения вопросов об удалении в отставку Черепановой Л.А, как лица, замещающего муниципальную должность главы поселения и досрочного прекращения ее полномочий, как лица, замещающего муниципальную должность депутата совета депутатов, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей.

- признать незаконным решение совета депутатов от 09.07.2020 N 024 "О применении меры ответственности в отношении депутата муниципального образования "Юкковское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области Л.А. Черепановой", как противоречащим Федеральным законам от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушающим интересы неопределенного круга лиц.

- обязать совет депутатов рассмотреть вопрос об удалении в отставку Черепановой Л.А, как лица, замещающего муниципальную должность главы поселения, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и о досрочном прекращении полномочий Черепановой Л.А. как депутата совета депутатов, в связи с несоблюдением ею ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

В обоснование требований указал, что во исполнение поручения прокуратуры Ленинградской области от 03.06.2020 N 86-18-2020, в связи с обращениями Болотовской О.С, городской прокуратурой проведена проверка исполнения главой муниципального образования "Юкковское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области и депутатом совета депутатов этого же муниципального образования Черепановой Л.А. антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений. По результатам проверки установлены искажения сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных Черепановой Л.А, как лицом, замещающим муниципальные должности депутата совета депутатов и главы поселения.

Из представленных Черепановой Л.А. и ее супругом Черепановым П.В. сведений за отчетный период с 01.01.2018 по 31.12.2018 об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах, об обязательствах имущественного характера по состоянию на 01.08.2019, было установлено, что Черепановой Л.А. не указана информация о счетах, открытых по сведениям ФНС России ей 23.01.2018, 18.02.2016 (три счета), 31.08.2016, 30.09.2015 (два счета), 07.04.2015, 26.02.2016, 30.08.2012, 21.04.2015, 19.06.2013, 10.10.2011 в ПАО "Банк ВТБ", о счетах, открытых по сведениям ФНС России ее супругом - Черепановым П.В. 02.06.2018, 17.03.2016, 13.02.2018 в ПАО "Банк ВТБ", а также остатках денежных средств на них, о транспортном средстве - Ланд Ровер Дефендер, N, принадлежащем ей на праве собственности, о ее участии в фонде Преподобного Мартирия Зеленецкого.

По факту выявленных нарушений, городской прокуратурой 22.06.2020 в адрес совета депутатов вынесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции N 86-104-2020, где указано на необходимость решения вопросов об удалении в отставку Черепановой Л.А, как лица, замещающего муниципальную должность главы поселения, и о досрочном прекращении ее полномочий, как лица, замещающего муниципальную должность депутата совета депутатов, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей.

Решением совета депутатов от 09.07.2020 N 024 к Черепановой Л.А. в соответствии с ч. 7.3-1 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления применена мера ответственности в виде предупреждения, в остальной части представление не рассмотрено.

Административный истец полагает принятые решения незаконными и подлежащими отмене, также просит признать незаконным бездействия административного ответчика в части не рассмотрения вопроса удаления в отставку Черепановой Л.А, как лица, замещающего муниципальную должность главы поселения.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 17.09.2020 административный иск удовлетворен частично: признано незаконным бездействие, выразившееся в невыполнении обязанности по рассмотрению представления в части решения вопроса об удалении в отставку Черепановой Л.А, как лица замещающего муниципальную должность главы поселения; признано незаконным решение N 024 от 09.07.2020 с обязанием совета депутатов рассмотреть вопрос об удалении в отставку Черепановой Л.А. как лица замещающего муниципальную должность главы поселения, и о досрочном прекращении полномочий Черепановой Л.А. как депутата совета депутатов.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 10 декабря 2020 года указанное решение Всеволожского городского суда отменено в части признания незаконным бездействия, выразившегося в невыполнении обязанности по рассмотрению представления Всеволожского городского прокурора N 86-104-2020 от 22.06.2020 по вопросу удаления в отставку Черепановой Л.А, как лица замещающего муниципальную должность главы поселения с возложением обязанности рассмотреть данный вопрос. Вынесено новое решение об отказе в удовлетворении административного иска в данной части. В остальной части решение Всеволожского городского суда оставлено без изменения.

На вступившие в законную силу судебные постановления административные стороны подали кассационные жалобы, в которых ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалоб приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

В соответствии с частью 1 и пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131 глава муниципального образования, являющийся высшим должностным лицом муниципального образования, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Внесенные 03 апреля 2017 года в статью 40 Федерального закона N 131-ФЗ изменения направлены на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, предоставления возможности высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, обязанному обеспечить координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в том числе с органами местного самоуправления (подпункт "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") ставить перед названными органами и судом вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц.

В соответствии с требованиями пункта 4.1 статьи 36 Федерального закона N131 глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Аналогичная норма содержится в части 7 статьи 40 Федерального закона N131-ФЗ.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона N131-ФЗ определяет понятие выборного должностного лица местного самоуправления как должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу абзаца семнадцатого части 1 статьи 2 названного федерального закона глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из своего состава, также является выборным должностным лицом местного самоуправления, как и должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, требования законодательства о противодействии коррупции без каких-либо исключений распространяются как на глав муниципальных образований, других выборных должностных лиц, так и на депутатов представительных органов муниципальных образований. В связи с изложенным, особый статус главы муниципального образования не предполагает изъятий в применении в отношении него требований антикоррупционного законодательства.

Из материалов дела следует, что Черепанова Л.А. является выборным должностным лицом органа местного самоуправления - главой муниципального образования "Юкковского сельского поселения" с 23.10.2017 (т. 2 л.д. 150).

Согласно ст. 25 Устава муниципального образования "Юкковское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее Устав) глава муниципального образования (далее Глава поселения) является высшим должностным лицом муниципального образования. Глава муниципального образования исполняет полномочия председателя совета депутатов (т.2 л.д. 186).

На основании пункта 10 части 1 статьи 20 Устава к исключительной компетенции совета депутатов в том числе относится принятие решения об удалении Главы поселения в отставку (т.2 л.д. 181).

23.06.2020 в совет депутатов поступило представление Всеволожского городского прокурора N86-104-2020 от 22.06.2020 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, в котором поставлен вопрос об удалении в отставку Черепановой Л.А. как лица, замещающего муниципальную должность главы поселения, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей, а также о досрочном прекращении полномочий Черепановой Л.А, как лица, замещающего муниципальную должность депутата совета депутатов, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей (т.1 л.д. 146-150).

09.07.2020 состоялось заседание совета депутатов, на повестку дня которого был поставлен вопрос, в том числе, о применении меры ответственности в отношении депутата Черепановой Л.А. (п.4 повестки), а также по предложению юрисконсульта Дмитриевой Е.В. проект решения "О рассмотрении представления Всеволожской городской прокуратуры от 22.06.2020 N86-104-2020" (п.7 повестки) (т.2 л.д. 125).

Решением совета депутатов N024 от 09.07.2020 в отношении депутата муниципального образования Черепановой Л.А. применена мера ответственности в виде предупреждения (т.1 л.д. 151)

Решением совета депутатов N027 от 09.07.2020 представление Всеволожской городской прокуратуры от 22.06.2020 N86-104-2020 удовлетворено частично, постановлено: принять меры по устранению выявленных нарушений и недопущению их впредь. В остальной части оставлено без удовлетворения (т.3 л.д. 11-12).

Согласно п.12 ст. 74.1 Федерального закона N131 в случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

Из материалов дела следует, что Черепанова Л.А. является депутатом, главой муниципального образования и председателем совета депутатов в одном лице.

При этом на заседании совета депутатов от 09.07.2020, на котором рассматривались вопросы об удалении ее в отставку как главы и прекращении полномочий, как депутата, председателем была именно Черепанова Л.А. и, являясь главой муниципального образования "Юкковское сельское поселение" и председательствующим на заседании совета депутатов одновременно, при решении вопроса досрочном прекращении ее полномочий как депутата, и удалении в отставку как главы, Черепанова Л.А. заседание не перенесла, полномочий председательствующего с себя не сложила, уполномоченный депутат для разрешения поставленного вопроса, представительным органом муниципального образования не назначался, что

является нарушением процедуры рассмотрения указанных вопросов.

Кроме изложенного, административным ответчиком не были представлены доказательства соблюдения предусмотренного пунктом 1 части 13 статьи 74.1 Федерального закона N131-Ф3 порядка рассмотрения и принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку: заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку; предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Таким образом, совокупность перечисленных обстоятельств с положениями названной статьи свидетельствует о том, что заседание совета депутатов от 09.07.2020, оформленное протоколом N05 проведено с существенными нарушениями процедуры проведения, в связи с чем решение, принятое советом депутатов N 024 от 09.07.2020 нельзя признать законным.

Доводы об отсутствии у прокурора полномочий по поставке перед судом вопроса о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица органа местного самоуправления.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет в том числе надзор за исполнением законов органами местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление и его самостоятельность в пределах предоставленных полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, установив закрытый перечень полномочий органов власти по отношению к местному самоуправлению, указал, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления могут осуществлять исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом N 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ).

Следовательно, внесенные 3 апреля 2017 года в статью 40 Федерального закона N 131-ФЗ изменения направлены на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, предоставления возможности высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, обязанного обеспечить координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в том числе с органами местного самоуправления (подпункт "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") ставить перед названными органами вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов, и не свидетельствуют об ограничении полномочий прокурора по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Таким образом, доводы об отсутствии у прокурора права на оспаривание в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, бездействия представительного органа местного самоуправления в связи с нерассмотрением его обращения о досрочном прекращении полномочий депутата, а также ссылки на то, что постановка такого вопроса перед представительным органом местного самоуправления является прерогативой высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не соответствуют закону.

Приведенные в кассационных жалобах доводы получили оценку в постановлениях судов первой и апелляционной инстанций. Предусмотренных законом оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 17 сентября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 10 декабря 2020 года по административному исковому заявлению Всеволожского городского прокурора Ленинградской области в интересах неопределенного круга лиц к Совету депутатов муниципального образования "Юкковское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании бездействия незаконным, признании решения N024 от 09.07.2020 незаконным, обязании совершить определенные действия, оставить без изменения, кассационные жалобы Совета депутатов муниципального образования "Юкковское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, Черепанова Л.А. - без удовлетворения.

Решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 17 сентября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 10 декабря 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 24 мая 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: