Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 г. по делу N 66а-1460/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Калугина Д.М, Красновой Н.П, при секретаре Горине А.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению С. о признании пункта 3 статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года N79-РЗ "О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики "О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" недействующим, по апелляционной жалобе С. на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 февраля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснения С, представителя Государственного Совета Удмуртской Республики Г, представителя Главы Удмуртской Республики Ф, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации - Яковлевой Ю.Д, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

10 октября 2011 принят Закон Удмуртской Республики "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" N51-РЗ (далее по тексту - Закон УР N51-РЗ), в который Законами Удмуртской Республики от 8 мая 2013 года N34-РЗ, от 10 октября 2014 года N49-РЗ, от 15 ноября 2017 года N64-РЗ, от 10 января 2020 года N1-РЗ вносились изменения.

Указанным законом установлен правовой статус, компетенция, порядок формирования, организации и основы деятельности Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики (статья 1 Закона УР N51-РЗ).

Пунктом 6 части 1 статьи 6 Закона УР N51-РЗ (в вышеприведенной редакции) определено, что председатель Государственного контрольного комитета досрочно освобождается от должности на основании решения Государственного Совета Удмуртской Республики, в том числе, в случае достижения им предельного возраста пребывания в должности - 65 лет.

Законом Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года N79-РЗ "О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики "О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" в Закон Удмуртской Республики от 10 октября 2011 года N51-РЗ "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" (далее по тексту - Закон УР N79-РЗ) внесены изменения, в том числе снижен возраст предельного пребывания в должности нахождения председателя Государственного контрольного комитета до 60 лет (пункт 3 части 1 Закона УР N79-РЗ).

Указанный закон опубликован на официальный сайт Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru, 4 декабря 2020 года, официальном интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 11 декабря 2020 года, в издании "Известия Удмуртской Республики", N155, 25 декабря 2020 года.

С. обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 3 статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года N79-РЗ "О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики "О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" в части снижения предельного возраста пребывания в должности председателя Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики с 65 до 60 лет.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является субъектом регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом правоотношений.

Указывает, что федеральное и региональное законодательство не содержит норм, устанавливающих предельный возраст для лиц, замещающих государственные должности, в то время как для лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, предельный возраст пребывания на гражданской службе установлен 65 лет. Поэтому установление ограничения по возрасту для председателя Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики носит дискриминационный характер, и нарушается закрепленный в ст. 19 Конституции РФ принцип равенства.

Полагает, что в оспариваемой части закон противоречит Федеральному закону от 28 декабря 2013 года N400-ФЗ "О страховых пенсиях", виду того, что урегулированные отношения неразрывно связаны с реализацией права пенсионного обеспечения, а указанным законом для мужчин установлен возраст 65 лет для возникновения права на страховую пенсию.

Кроме того, указывает на то, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушен порядок его принятия, а именно положения Регламента Государственного Совета Удмуртской Республики, касающиеся оформления поправок, предлагаемых к принятию, в части не указания в таблице обоснования поправки, касающейся изменения возраста. Более того, на сессии Государственного Совета Удмуртской Республики до сведений депутатов не была доведена позиция Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики о неправомерности поправок.

Считает так же, что в оспариваемой части закон противоречит антикоррупционному законодательству.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 февраля 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе С. ставиться вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного. Заявитель жалобы указывает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушена процедура его принятия, предусмотренная регламентом Государственного Совета Удмуртской Республики, его концепция депутатами не обсуждалась, отсутствовало обоснование принимаемых изменений, в том числе в части снижения предельного возраста занимаемой должности. Полагает, что подобное снижение противоречит федеральному законодательству, в том числе положениям Конституции Российской Федерации и нарушает право административного истца на труд. Заявитель жалобы также указывает, что по аналогии закона подлежали применению положения законодательства о государственной службе и пенсионном обеспечении, являющихся исключительной компетенцией Российской Федерации и не подлежащие регулированию региональным законодательством. Считает, что внесенные изменения закона носят дискриминационный характер, являются вмешательством в деятельность государственного органа и противоречит антикоррупционному законодательству.

Государственным Советом Удмуртской Республики и участвующим в деле прокурором представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции С. поддержал доводы апелляционной жалобы по основаниям, в ней изложенным.

Представитель Государственного Совета Удмуртской Республики Г. в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился.

Представитель Главы Удмуртской Республики Ф. в судебном заседании суда апелляционной инстанции просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда законно, просил оставить его без изменения.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также КАС РФ), по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован, административный истец является субъектом регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом правоотношений, что не оспаривается участниками спора.

Закон УР N79-РЗ принят Государственным Советом Удмуртской Республики, который, в силу статьи 31 Конституции Удмуртской Республики, является законодательным (представительным) и контрольным органом государственной власти Удмуртской Республики, а также постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Удмуртской Республики.

Процедура принятия нормативного правового акта Государственным Советом Удмуртской Республики определена Регламентом Государственного Совета Удмуртской Республики, утвержденным Постановлением Государственного Совета Удмуртской Республики от 18 сентября 2018 года N232-IV (далее также Регламент).

Оценивая соблюдение процедуры принятия оспариваемого акта, судебная коллегия приходит к следующему.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 января 2021 года отказано в удовлетворении административного искового заявления К. о признании недействующим в части Закона Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года N79-РЗ "О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" (дело N).

Указанное решение суда было оспорено, апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2021 года отказано в удовлетворении апелляционной жалобы К, решение суда оставлено без изменения (дело N).

С учетом доводов административного иска и апелляционной жалобы К, судами первой и апелляционной инстанции при разрешении по существу указанного дела и пересмотре решения суда по жалобе дан подробный анализ процедуре принятия Закона УР N79-РЗ. Суды обеих инстанции пришли к выводу о том, что законопроект был рассмотрен на заседании Государственного Совета Удмуртской Республики в соответствии с Регламентом.

Согласно протоколу заседания двадцать девятой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики от 24 ноября 2020 года N29 проект закона принят с учетом внесенных поправок во втором чтении большинством голосов от установленного числа депутатов, что соответствует требованиям статьи 38 Конституции Удмуртской Республики, статьи 17 Закона Удмуртской Республики от 5 декабря 2007 года N65-РЗ "О Государственном Совете Удмуртской Республики", статье 72 Регламента.

Закон УР N79-РЗ подписан Главой Удмуртской Республики 3 декабря 2020 года и 4 декабря 2020 года опубликован на Официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (http://www.udmurt.ru) и зарегистрирован 9 декабря 2020 года в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике за NRU18000202001441.

Как следует из разъяснений, содержащихся в абзаце 7 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

С учетом изложенного, судебная коллегия исходит из того, что вступившим в законную силу решением суда и апелляционным определением установлен факт принятия Закона УР N79-РЗ с соблюдением установленным Регламентом процедуры, соглашаясь с выводами суда первой инстанции в указанной части и отклоняя как необоснованные доводы апелляционной жалобы об обратном.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 7 февраля 2011 года N6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Федерального закона от 27 мая 2003 года N58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федерального закона от 27 июля 2004 года N79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", а так же Конституции Удмуртской Республики, Закона Удмуртской Республики от 10 октября 2011 года N51-РЗ "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики", Закона Удмуртской Республики от 20 сентября 2007 года N55-РЗ "О мерах по противодействию коррупционным проявлениям в Удмуртской Республики", исследовал материалы настоящего административного дела и пришел к правильному выводу о том, что административное исковое заявление С. является необоснованным и удовлетворению не подлежит.

Приходя к такому выводу, суд первой инстанции правомерно исходил из отсутствия на федеральном уровне правового регулирования в части установления предельного возраста для лиц, замещающих государственную должность субъекта Российской Федерации, к которым относится и Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики, и правомерном регулировании данного вопроса региональным законодателем. При этом судом первой инстанции отвергнуты доводы административного истца о необходимости использования по аналогии положения иных федеральных законов, а также нахождение указанного вопроса в исключительной сфере правового регулирования Российской Федерации.

Помимо изложенного суд первой инстанции счел необоснованными доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям антикоррупционного законодательства и его дискриминационном характере.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции. Данные выводы основаны судом на материалах дела, к ним он пришел в результате обоснованного анализа письменных доказательств, которым дал надлежащую оценку в соответствии с положениями статей 14, 62 и 84 КАС РФ во взаимосвязи с нормами действующего законодательства.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы как несостоятельные, судебная коллегия отмечает следующее.

Как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства отклоняются судебной коллегией доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемой нормы Федеральному закону от 27 июля 2004 года N79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", нормы которого, по мнению С, подлежали применению по аналогии, поскольку в силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" названный закон не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года N1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" председатель контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации отнесен к государственным должностям субъектов Российской Федерации.

Должность председателя Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики содержится в Реестре государственных должностей Удмуртской Республики, утвержденном Указом Президента Удмуртской Республики от 25 октября 2001 года N172.

В соответствии с часть 2 статьи 5 Закона УР N51-РЗ председатель Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики замещает государственную должность Удмуртской Республики.

Судебная коллегия отмечает, что в настоящее время отсутствует единый федеральный закон регулирующий деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в отличие от деятельности лиц, находящихся на государственной гражданской службе - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 1, статья 5 Федерального закона от 27 мая 2003 года N58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").

При этом пунктом 6 части 5 статьи 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предусмотрено, что должностное лицо контрольно-счетного органа, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, досрочно освобождается от должности в случае достижения установленного законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предельного возраста пребывания в должности.

Пунктом 6 части 1 статьи 6 Закона УР N51-РЗ определено, что председатель Государственного контрольного комитета досрочно освобождается от должности на основании решения Государственного Совета Удмуртской Республики, в том числе, в случае достижения им предельного возраста пребывания в должности.

С учетом изложенного, довод заявителя жалобы об исключительной компетенции Российской Федерации в регулировании данного вопроса, является ошибочным, в свою очередь реализация полномочий в сфере правового регулирования, как верно указано судом первой инстанции, не может быть расценено как вмешательством в деятельность государственного органа.

Учитывая специфику пребывания в государственной должности, на которую председатель Государственного контрольного комитета назначается Государственным Советом Удмуртской Республики на основании постановления, в соответствии с которым исполняет свои обязанности, судебная коллегия находит правильным суждение суда первой инстанции о том, что достижение предельного возраста пребывания в должности, установленного законом Удмуртской Республики является основанием для прекращения полномочий председателя Государственного контрольного комитета, которое не может рассматриваться как нарушающее гарантированные Конституцией Российской Федерации право на равный доступ к государственной службе и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, принцип равенства, поскольку различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции N111 МОТ "Относительно дискриминации в области труда и занятий", принятой в г. Женеве 25 июня 1958 г. (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31 января 1961 г. "О ратификации Конвенций Международной организации труда (МОТ)", не считаются дискриминацией.

Указанные выводы согласуются с правовыми позициями изложенными Конституционным Судом Российской Федерации, выраженные по правовому статусу лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в том числе в части необходимости правового регулирования региональным законодательством деятельности должностных лиц субъектов Российской Федерации при отсутствии подобных норм в федеральном законодательстве (N7-П от 5 апреля 2013 года, N15-П от 27 июня 2013 года), а также учета специфики правового статуса указанных должностных лиц, осуществляющих профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, предполагающих их особый статус в трудовых отношениях, в том числе в части установления исключительных правил (N8-П от 24 мая 2001 года, N11-П от 3 июня 2013 года, N5-П от 5 апреля 2007 года, N17-П от 10 ноября 2009 года, N21-П от 20 декабря 2010 года).

В связи с изложенным судебная коллегия отклоняет доводы апелляционной жалобы о нарушении оспариваемой нормой базового уровня гарантий, определенных трудовым законодательством, не нарушает организационную и функциональную независимость контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, не противоречит принципу его независимости, а также не противоречит положениям антикоррупционного законодательства. Приходя к таким выводам, суд апелляционной инстанции, в том числе учитывает выводы, содержащиеся в Апелляционном определении Верховного Суда Удмуртской Республики от 5 мая 2021 года, которым удовлетворены исковые требования С. о восстановлении в государственной должности Удмуртской Республики исходя из того, что действия Закона УР N79-РЗ в части трудовых прав распространяется на правоотношения, возникшим после его введения, соответственно не может распространятся на административного истца.

В части доводов апелляционной жалобы о противоречии оспариваемой нормы Конституции Российской Федерации, судебная коллегия отмечает, что в соответствии с подпунктом "б" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Помимо изложенного, как следует из разъяснений, данных в пункте 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не рассматривают дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации.

В целом доводы апелляционной жалобы, фактически повторяют правовую позицию заявителя жалобы при рассмотрении дела по существу, получившую надлежащую правовую оценку суда первой инстанции, и отклоняются судебной коллегией, как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решениерешение Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 февраля 2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу С. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Удмуртской Республики.

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 мая 2021 года.

Председательствующий

Судьи