Решение Верховного Суда Республики Алтай от 29 января 2008 г. В удовлетворении заявленных требований отказано, поскольку в настоящее время федеральным законодательством льготы по проезду для ветеранов труда и ветеранов Великой Отечественной войны не предусмотрены, кроме того, требование федерального законодательства о том, что при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат их размер не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены, было соблюдено (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Алтай от 29 января 2008 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2008 г. настоящее Решение оставлено без изменения

Верховный Суд Республики Алтай, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Л. о признании недействующими частей 1, 2 статьи 5 Закона Республики Алтай "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" N 59-РЗ от 1 декабря 2004 года, установил:

1 декабря 2004 года Государственным Собранием Эл-Курултай Республики Алтай принят Закон Республики Алтай "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов", который официально опубликован в газете "Звезда Алтая" N 223-224 от 25.12.2004 года. Изменения, внесенные в указанный закон Законом Республики Алтай N 22-РЗ от 15.03.2005 года, опубликованы в этой же газете N 59-61 от 31.03.2005 года; изменения, внесенные Законом Республики Алтай N 50-РЗ от 29.06.2006 года, опубликованы в этой газете N 153 от 18.07.2006 года; изменения, внесенные Законом Республики Алтай N 34-РЗ от 14.06.2007 года, опубликованы в газете "Звезда Алтая" N 147-148 за 26.06.2007 года.

Л. обратился в Верховный Суд Республики Алтай с заявлением об оспаривании частей 1, 2 статьи 5 Закона Республики Алтай "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов", полагая, что данный Закон в оспариваемой части противоречит Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).

Заявитель, являющийся лицом, приравненным к ветеранам труда как ветеран военной службы и ветераном Великой Отечественной войны - лицом, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР (далее - ветераном Великой Отечественной войны) считает, что установленная Законом республики ежемесячная денежная выплата ветеранам Великой Отечественной войны в размере 230 рублей и ветеранам труда, достигшим возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, в размере 130 рублей, не соответствует преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, поскольку не компенсирует ему как ветерану Великой Отечественной войны и ветерану труда ранее предоставлявшиеся льготы.

В судебном заседании Л. поддержал заявленные требования.

Представитель Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай К. и представитель Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай А. возражали против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемые нормы Закона Республики Алтай устанавливают меры социальной поддержки ветеранов труда и ветеранов Великой Отечественной войны и не противоречат федеральному законодательству.

Заслушав заявителя Л., представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай и Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, а также заключение прокурора О., полагавшей отказать в удовлетворении заявления, суд находит необходимым в удовлетворении заявления Л. отказать по следующим основаниям.

Подпунктами "а" и "б" пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Республики Алтай N 59-РЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" в числе других предусмотренных статьей 2 мер социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, предусмотрена ежемесячная денежная выплата, устанавливаемая вместо следующих льгот: а) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц в порядке и на условиях, которые определяются Правительством Республики Алтай в соответствии с законодательством Российской Федерации; б) оплата в размере 50 процентов стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей в порядке, определяемом Правительством Республики Алтай, не ниже норм, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Алтай N 59-РЗ также в числе других предусмотренных этой статьей мер социальной защиты ветеранам труда, к которым согласно статьи 3.1 приравнены ветераны военной службы по достижении возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", предусмотрена ежемесячная денежная выплата, устанавливаемая вместо бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц в порядке и на условиях, которые определяются Правительством Республики Алтай в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанные нормы Закона Республики Алтай N 59-РЗ, которыми установлены меры социальной защиты ветеранов труда и ветеранов Великой Отечественной войны, заявителем не оспариваются.

Статьей 5 Закона Республика Алтай N 59-РЗ установлен размер ежемесячной денежной выплаты ветеранам и порядок ее выплаты. Частью 1 ст. 5 Закона Республики Алтай предусмотрено, что лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны устанавливается ежемесячная денежная выплата в размере 230 рублей. В силу части 2 статьи 5 Закона Республики Алтай ветеранам труда, достигшим возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, устанавливается ежемесячная денежная выплата в размере 130 рублей. Согласно частям 3 и 4 статьи 5 Закона Республики Алтай при наличии у ветерана права на получение ежемесячной денежной выплаты по двум основаниям ежемесячная денежная выплата предоставляется по одному основанию, предусматривающему более высокий размер. Размер ежемесячной денежной выплаты подлежит индексации. Ежемесячная денежная выплата лицам, предусмотренным в статье 1 Закона Республики Алтай, назначается, индексируется и выплачивается в порядке, установленном Правительством Республики Алтай.

Постановлением Правительства Республики Алтай N 288 от 14.12.2006 года "Об индексации ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям ветеранов, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий на 2007 год", с 1 января 2007 года индексация ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям ветеранов произведена с применением индекса 1,08, рассчитанного исходя из индекса потребительских цен и объема средств, предусмотренных на эти цели в республиканском бюджете Республики Алтай на соответствующий финансовый год. Таким образом, в настоящее время размер ежемесячной денежной выплаты ветеранам Великой Отечественной войны составляет 248 рублей, а ветеранам труда и приравненным к ним лицам - 140 рублей.

Оспаривая части 1 и 2 статьи 5 Закона Республики Алтай N 59-РЗ, заявитель указал, что такая мера социальной поддержки, как ежемесячная денежная выплата в установленном Законом Республики Алтай размере не соответствует Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, поскольку не обеспечивает сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан при замене льгот в натуральной форме на денежную компенсацию, в результате чего уровень социальной поддержки заявителя и других ветеранов труда и войны не был сохранен и улучшен, а понижен и ухудшен, оспариваемым законом не компенсированы в денежном выражении следующие ранее предоставлявшиеся ветеранам труда и ветеранам Великой Отечественной войны льготы: а) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта, в любом городе, независимо от места жительства; б)бесплатный проезд на внутриреспубликанских видах автотранспорта; для ветеранов войны - в)оплата в размере 50 процентов стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения.

В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени в случае, если установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Доводы заявителя о несоответствии оспариваемых им норм Закона Республики Алтай N 59-РЗ федеральному законодательству являются необоснованными.

В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 22.08.2004 года N 122-ФЗ при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В силу положения, содержащегося в абзаце 3 части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 года N 122-ФЗ при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Федеральным законом от 22.08.2004 года N 122-ФЗ был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе изменен и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки ветеранов труда и ветеранов Великой Отечественной войны.

Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социального обеспечения ветеранов на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом никаких конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций Федеральный закон N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года не содержит.

С этой целью Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года были внесены изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе в ФЗ "О ветеранах", а некоторые законодательные акты Российской Федерации признаны утратившими силу.

Статьей 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ внесены изменения и дополнения в ст. 13 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года N 40-ФЗ). Анализ вышеприведенных норм законов, а также ст. 13 ФЗ "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 года N 122-ФЗ), позволяет сделать вывод о том, что мерами социальной поддержки ветеранов в настоящее время являются такие, как пенсионное обеспечение, выплата пособий в соответствии с законодательством РФ, получение ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ), получение и содержание жилых помещений, оплата коммунальных услуг, медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание.

При этом по сравнению с ранее действующим законодательством в ст. 13 новой редакции отсутствуют такие льготы, как бесплатный проезд при пользовании городским и пригородным транспортом, льготный проезд при использовании железнодорожного и водного транспорта.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона "О ветеранах" (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ) меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Аналогичная норма содержится в ст. 20 ФЗ "О ветеранах" относительно ветеранов Великой Отечественной войны.

В силу ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со ст.ст. 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, с 1 января 2005 года перечень мер социальной поддержки для указанных выше категорий ветеранов, финансируемых за счет средств субъекта Российской Федерации, устанавливается соответствующим субъектом Российской Федерации самостоятельно, в связи с чем оспариваемый Закон принят по исполнение изложенных выше положений федерального законодательства и в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Доводы заявителя о том, что Законом Республики Алтай N 59-РЗ от 1.12.2004 года ветеранам труда и ветеранам Великой Отечественной войны не компенсированы в денежном выражении ранее предоставлявшиеся льготы по проезду, не свидетельствуют о противоречии оспариваемого Закона вышеназванному федеральному законодательству, которым в настоящее время эти льготы не предусмотрены.

Кроме того, такая мера социальной поддержки, как бесплатный проезд ветеранов труда и ветеранов Великой Отечественной войны на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства и оплата в размере 50 процентной стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения для ветеранов Великой Отечественной войны не только не предусмотрена ст. 13 ФЗ "О ветеранах", но и не может быть предусмотрена Законом Республики Алтай, так как пределы  ведения органов власти Республики Алтай ограничиваются территорией Республики и не могут распространяться на территории других субъектов Российской Федерации, принимая также во внимание, что железнодорожный и водный транспорт пригородного сообщения в Республике Алтай отсутствует, а субъект Российской Федерации не вправе принимать решения о предоставлении бесплатного проезда за пределами своей территории.

Замена льготы по бесплатному проезду ветеранов на внутриреспубликанских видах транспорта на ежемесячную денежную выплату предусмотрена ст. 2, 3 обжалуемого Закона Республики Алтай.

Частью 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предусмотрено., что при издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены определенные условия, а именно: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как следует из материалов дела, совокупный объем финансирования для ветеранов после 1 января 2005 года не только не уменьшен, а увеличен.

Так, согласно приложению N 3 к Закону Республики Алтай "О республиканском бюджете Республики Алтай на 2004 год" от 30.01.2004 года N 1-РЗ, на 2004 год расходы на реализацию льгот, установленных ФЗ "О ветеранах" в части полномочий субъектов были установлены в размере 54936,0 тысяч рублей, а согласно приложению N 13 к закону Республики Алтай "О республиканском бюджете Республики Алтай на 2005 год" субвенции на реализацию Закона Республики Алтай "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" на 2005 год составили 67130,2 тысячи рублей. Таким образом, расходы на реализацию Закона Республики Алтай "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" в 2005 году превысили расходы на меры социальной поддержки ветеранам, имевшим право на меры социальной поддержки в соответствии с ФЗ "О ветеранах" в 2004 году. Из письма Министерства труда и социального развития Республики Алтай N 02/01-16/133 от 23.01.2008 г. следует, что в 2004 году из общего объема финансирования льгот, предусмотренных ФЗ "О ветеранах", в размере 54936 тысяч рублей на бесплатный проезд лицам, имеющим право на льготы, выделены ассигнования в сумме 15977,8 тысяч рублей, средний размер бюджетных средств на 1 льготника на проезд составил 70,6 рублей. В 2005 году на реализацию закона Республики Алтай от 10.12.2004 года N 59-РЗ были направлены средства республиканского бюджета в сумме 67130 тысяч рублей, в том числе на оплату ежемесячной денежной выплаты 17458 тысяч рублей. Средний размер бюджетных средств на 1 получателя ЕДВ в месяц составил 145 рублей.

С учетом изложенного, не имеется оснований считать, что оспариваемый Закон Республики Алтай противоречит Федеральному закону N 122-ФЗ от 22.08.2004 года, поскольку требование федерального законодательства о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, их размер не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены, было соблюдено.

Размер ежемесячной денежной выплаты, который установлен для ветеранов труда и ветеранов Великой Отечественной войны частями 1 и 2 статьи 5 закона РЗ от 1.12.2004 года N 59-РЗ и который оспаривается заявителем, установлен законодателем Республики Алтай с учетом возможностей бюджета Республики.

Методика исчисления размера ежемесячной денежной выплаты федеральным законодательством не установлена, в связи с чем субъект Российской Федерации вправе самостоятельно с учетом финансовых возможностей бюджета определить методику и установить размер денежной выплаты. Как указано выше, размер ежемесячной денежной выплаты проиндексирован постановлением Правительства Республики Алтай N 288 от 14.12.2006 года с 1 января 2007 года. Доводы заявителя о том, что индексация не произведена в 2005-2006 годах, не могут быть приняты во внимание, поскольку размер и периодичность индексации обжалуемым Законом Республики Алтай не установлены. Необоснованными являются и доводы заявителя о том, что установленный Законом Республики от 1.12.2004 года N 59-РЗ размер ежемесячной денежной выплаты в размере 230 рублей ветеранам Великой Отечественной войны и в размере 130 рублей ветеранам труда и приравненным в ним лицам не компенсирует заявителю отмененные льготы, поскольку в оспариваемом Законе отсутствует указание о том, что ежемесячная денежная выплата является полной компенсацией всех льгот, которыми до 31 декабря 2004 года пользовались ветераны.

Каких-либо доказательств того, что права заявителя оспариваемыми нормами Закона Республики Алтай ущемлены по сравнению с реализацией этих прав до 31.12.2004 года, кроме возможности льготного проезда на транспорте за пределами Республики, которым заявитель, как он пояснил суду, с 2005 года не пользовался, заявитель суду не представил.

Требования Л. сводятся, существу, к понуждению законодателя принять новые нормы закона, изменяющие оспариваемый закон. Однако в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации судам общей юрисдикции не предоставлены полномочия по понуждению органов законодательной власти принять новое или изменить действующее законодательство.

С учетом изложенного, оспариваемые заявителем нормы Закона Республики Алтай от 1.12.2004 года N 59-РЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" не противоречат федеральному законодательству, приняты в пределах компетенции, установленной законами, не влекут нарушения или ущемления прав ветеранов труда и приравненных к ним лиц и ветеранов Великой Отечественной войны.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 197, 198, 199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Отказать в удовлетворении заявления Л. о признании недействующими частей 1 и 2 статьи 5 Закона Республики Алтай "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" N 59-РЗ от 1 декабря 2004 года в редакции Законов Республики Алтай от 15.03.2005 года N 22-РЗ, от 29.06.2006 года N 50-РЗ, от 14.06.2007 года N 34-РЗ.