Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Алтай от 1 сентября 2010 г. N 33-500 (ключевые темы: лесной контроль - муниципальный контроль - муниципальная собственность - лесные участки - положение об организации)

Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Алтай от 1 сентября 2010 г. N 33-500
(извлечение)

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай рассмотрела в судебном заседании дело по кассационному представлению прокурора г. Горно-Алтайска В.Н.П. на решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 7 июля 2010 года, которым производство по делу в части признания раздела 4, 5, а также приложения 1, 2 к Положению "Об организации лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности города Горно-Алтайска" прекращено в связи с добровольным удовлетворением заявленных требований.

В остальной части заявленных требований прокурора г. Горно-Алтайска в интересах Российской Федерации к исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления - администрации г. Горно-Алтайска о признании Положения "Об организации лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности города Горно-Алтайска" недействующим в части подп."к", "л" п. 2.1 и п. 3.1 - отказано.

Заслушав доклад судьи С.И.В., судебная коллегия установила:

Прокурор г. Горно-Алтайска обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия Положения "Об организации лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности города Горно-Алтайска", утвержденного Постановлением Администрации г. Горно-Алтайска от 22.05.2007 года N 51. В обоснование требований указал, что ст. 96 ЛК РФ устанавливаются полномочия только должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор. Пункт 3.1 Положения об организации лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности г. Горно-Алтайска, определяет права лиц, осуществляющих муниципальный лесной контроль и надзор от имени администрации г. Горно-Алтайска, в связи с реализацией должностными лицами полномочий по осуществлению муниципального лесного контроля, возникает вопрос о компетенции в части производства дел об административных правонарушениях. В статье 22.1 КоАП РФ перечислены органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, при этом полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по данным вопросам КоАП РФ, ЛК РФ, Законом Республики Алтай от 24.06.2003 N 12-8 "Об административных правонарушениях в Республике Алтай" не предусмотрены. Полномочия должностных лиц, осуществляющих муниципальный лесной контроль, сформулированы шире, нежели предмет муниципального контроля, что в свою очередь приводит к нарушению компетенции иных органов, которым такие полномочия предоставлены федеральными нормами. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 года N 417 к полномочиям органов местного самоуправления не отнесено право должностных лиц, осуществляющих муниципальный лесной контроль, следить за соблюдением требований по своевременному принятию мер для ликвидации лесных пожаров и их последствий. В нарушение ч. 9 ст. 6 ФЗ "О пожарной безопасности" от 21.12.1994 N 69-ФЗ, предусматривающей, что государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в подп. "к" п. 2.1. Положения указанное право предоставлено должностным лицам администрации. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 года N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 года N 370" определен уполномоченный орган в указанной сфере. Подпункт "л" п. 2.1. Положения определены полномочия должностных лиц, осуществляющих муниципальный лесной контроль, по соблюдению требований по обеспечению сохранности знаков особо охраняемых природных территорий, лесоустроительных и лесохозяйственных знаков на лесных участках, находящихся в муниципальной собственности г. Горно-Алтайска в лесном фонде, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Предел осуществления деятельности по указанным вопросам, Положением не ограничен. Пунктами 4 и 5 Положения предусмотрен порядок оформления результатов проверок. Приложениями N 1, N 2 к Положению утверждены формы Акта проведения мероприятий по осуществлению муниципального лесного контроля, предписания по устранению выявленных нарушений законодательства в результате проведения мероприятий по муниципальному лесному контролю. Указанные нормы Положения противоречат главе 2 ФЗ от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Приказу Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 года N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающим порядок осуществления муниципального контроля и подлежат отмене как принятые за пределами компетенции органа местного самоуправления и не соответствующее федеральному закону.

Прокурор г. Горно-Алтайска неоднократно уточнял требования, окончательно просил суд производство по делу в части признания раздела 4, 5, а также приложения 1, 2 к Положению "Об организации лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности города Горно-Алтайска прекратить в связи с добровольным удовлетворением заявленных требований. Признать Положение "Об организации лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности города Горно-Алтайска недействующим в части подп. "к", "л" п. 2.1 и п. 3.1 по основаниям, указанным в первоначально поданном заявлении.

Суд принял вышеизложенное решение, с которым не согласился прокурор г. Горно-Алтайска В.Н.П., в кассационном представлении просит изменить его и признать Положение "Об организации лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности города Горно-Алтайска недействующим в части подп. "к", "л" п. 2.1 и п. 3.1 с момента принятия. В обоснование требований указывает, что в нарушение ст. 369 ГПК РФ судом не было установлено, каким нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, противоречит оспариваемое постановление. Судом не учтено, что оспариваемыми нормами регламентируется деятельность по осуществлению надзора за соблюдением норм федерального законодательства, в то время как к полномочиям органов местного самоуправления отнесен лишь контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" муниципальный контроль определяется как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок (т.е. совокупных мероприятий по контролю) соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Суду необходимо было проанализировать как соотносится муниципальный контроль и государственный контроль и надзор в сфере лесных отношений. Органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе при проведении проверок совершать действия по надзору. Следовательно, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе: проверять деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения норм федерального и (или) регионального законодательства; применять меры пресечения и (или) устранения последствий выявленных нарушений; осуществлять систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами. Вывод суда о том, что норма оспариваемого муниципального правового акта, устанавливающая, что должностные лица, осуществляющие муниципальный лесной контроль следят за соблюдением правил пожарной безопасности в лесах, требований по своевременному принятию мер для ликвидации лесных пожаров и их последствий, по учету площадей лесных участков, находящихся в муниципальной собственности города Горно-Алтайска, пострадавших от пожаров, и определению причиненного ими ущерба, противоречит действующему законодательству по следующим основаниям. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. К полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, предусмотренным ст. 19 указанного федерального закона, полномочия по пожарному надзору не отнесены. Из анализа статей ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, вытекает, что в компетенцию органов местного самоуправления входит только обеспечение первичных мер пожарной безопасности (подп. 9 п. 1 ст. 14 и подп. 10 п. 1 ст. 16). Кроме того, при отказе в удовлетворении требования прокурора о признании недействующим п. 3.1. Положения, суд неверно применил нормы материального права по следующим основаниям. Вывод суда о том, что действия органа, осуществляющего муниципальный контроль на основании оспариваемого положения, является правомерным даже в том случае, если фактически осуществляет надзор за соблюдением федерального и регионального законодательства, а также осуществляет административно-юрисдикционные полномочия, в частности давать юридическим и физическим лицам обязательные к исполнению указания (предписания) по устранению нарушений лесного законодательства Российской Федерации и их последствий; в пределах своей компетенции составлять протоколы о нарушениях лесного законодательства Российской Федерации; применять меры обеспечения по делу об административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ, что в свою очередь, противоречит федеральному законодательству, т.к. порядок производства по делам об административных правонарушениях в силу ст. 1.3. КоАП РФ относится к ведению Российской Федерации, следовательно, органы местного самоуправления не вправе издавать правовые акты по указанным вопросам.

1 сентября 2010 года в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай поступило письменное заявление прокурора г. Горно-Алтайска В.Н.П. об отзыве кассационного представления.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 345 ГПК РФ прокурор, принесший кассационное представление, вправе отозвать его до начала судебного заседания. Об отзыве кассационного представления извещаются лица, участвующие в деле.

Согласно ч. 2 ст. 345 ГПК РФ о принятии отзыва кассационного представления суд кассационной инстанции выносит определение, которым прекращает кассационное производство, если решение суда первой инстанции не было обжаловано другими лицами.

Учитывая, что решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 7 июля 2010 года другими лицами не обжаловано, судебная коллегия, приняв отзыв кассационного представления, находит возможным прекратить кассационное производство по настоящему делу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 345 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Принять отзыв кассационного представления прокурора г. Горно-Алтайска В.Н.П. на решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 7 июля 2010 года.

Кассационное производство по настоящему делу прекратить.