Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай от 6 октября 2010 г. N 33-606 (ключевые темы: муниципальный земельный контроль - осуществление государственного контроля - защита прав - муниципальные правовые акты - организационная структура)

Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай от 6 октября 2010 г. N 33-606
(извлечение)

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики рассмотрела в судебном заседании дело по кассационной жалобе заместителя начальника юридического отдела администрации города Горно-Алтайска Ч.Т.В. на решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 18 августа 2010 года, которым признано недействующим со дня принятия Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "город Горно-Алтайск", утвержденного постановлением администрации г. Горно-Алтайска от 16 февраля 2010 года N 15, опубликованного в газете "Вестник Горно-Алтайска", N 8, 24.02.2010 года в части регулирования организации и определения порядка осуществления муниципального земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и индивидуальными предпринимателями.

Заслушав доклад судьи С.Н.И., судебная коллегия установила:

Прокурор города Горно-Алтайска обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "город Горно-Алтайск", утвержденного постановлением администрации города Горно-Алтайска от 16.02.2010 года N 15, в части регулирования отношений в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), мотивируя тем, что оспариваемыми нормами муниципального правового акта, по сути, регламентируется деятельность по осуществлению надзора за соблюдением норм федерального законодательства, в то время как к полномочиям органов местного самоуправления по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям отнесен лишь контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами. Кроме того, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе при проведении проверок совершать действия по надзору. Следовательно, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе проверять деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения норм федерального и регионального законодательства; применять меры пресечения и устранения последствий, выявленных правонарушений; осуществлять систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими лицами и физическими лицами. Действующее законодательство, принятое до Закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", допускает проведение муниципального контроля на предмет соблюдения федерального и регионального законодательства. В федеральном законе от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав вопросов местного значения включен муниципальный контроль. Поскольку ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ не устанавливает, что земельный контроль регулируется в особом порядке, следует признать, что с момента вступления закона N 294-ФЗ городские округа неправомочны осуществлять муниципальный надзор, ограничив свою деятельность в этой сфере только проведением контрольных мероприятий. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 6 закона определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляется в соответствии с Уставом муниципального образования. Однако, в Уставе муниципального образования "город Горно-Алтайск", принятым постановлением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 26.05.2009 года N 27-1 (ред. от 29.12.2009 г.), указанные требования, необходимые для организации и осуществления муниципального земельного контроля, отсутствуют. Таким образом, уставом не определен уполномоченный орган на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности, что в свою очередь свидетельствует о том, что исполнительный орган местного самоуправления - администрация, принятием указанного оспариваемого положения определила орган на осуществление муниципального контроля, установила его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности, выйдя тем самым за пределы компетенции. Исходя из смысла оспариваемого правового акта, его положения распространяются как на физических лиц, так и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Таким образом, оспариваемый муниципальный правовой акт противоречит действующему законодательству по вышеизложенным основаниям в части регулирования отношений в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Суд принял вышеуказанное решение, об отмене которого и принятии нового решения просит в кассационной жалобе представитель администрации города Горно-Алтайска Ч.Т.В. В обоснование жалобы указывает на то, что решение суда является противоречащим действующему законодательству. В нарушение порядка, установленного гл. 24 ГПК РФ, было принято исковое заявление, не предусмотренное для данной категории дел нормами ГПК РФ. Исковое заявление подано прокуроров в интересах Российской Федерации, без обоснования на нормы действующего законодательства, в чем именно состоит нарушение интересов РФ при осуществлении земельного контроля в отношении физических лиц, юридических лиц. На основании п. 26 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 72 Земельного кодекса РФ принято Постановление Администрации города Горно-Алтайска от 16.02.2010 года N 15, которым утверждено Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Город Горно-Алтайск". В соответствии с п. 47 ст. 38 Устава муниципального образования "Город Горно-Алтайск" осуществление контроля за использованием земель городского округа отнесено к Полномочиям Администрации города Горно-Алтайска. Непосредственно же муниципальный земельный контроль на территории муниципального образования "Город Горно-Алтайск" осуществляет муниципальное учреждение "Управление по имуществу и земельным отношениям города Горно-Алтайска", входящее в структуру Администрации города Горно-Алтайска. Согласно п. 2.2 ч. 2 Положения о муниципальном учреждении "Управление по имуществу и земельным отношениям города Горно-Алтайска", к основным задачам Управления относится осуществление контроля за использованием муниципального имущества и земель в черте города Горно-Алтайска. Ссылка на нормы Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля)" необоснованна, поскольку согласно вышеуказанному закону муниципальный контроль-деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Обязанности органа местного самоуправления по установлению таких требований нет, это право устанавливать данные требования. Нормы, содержащиеся в Положении о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Город Горно-Алтайск" распространяются как на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, так и на физических лиц, следовательно нормы Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к муниципальному земельному контролю не применяются.

Поверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, заслушав пояснения представителя администрации города Горно-Алтайска Ч.Т.В., поддержавшей доводы жалобы, заключение прокурора К.Л.В., полагавшей решение суда подлежащим отмене с принятием нового решения, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене ввиду неправильного применения норм процессуального права.

Разрешая дело, суд первой инстанции пришел к выводу о признании недействующим со дня принятия Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "город Горно-Алтайск" в части регулирования организации и определения порядка осуществления муниципального земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и индивидуальными предпринимателями.

В соответствии с ч. 2. ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Вместе с тем, как из требований прокурора, указанных в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, так и из решения суда невозможно установить в какой именно части оспариваемое Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "город Горно-Алтайск" противоречит требованиям федерального законодательства и по каким основаниям.

Судом первой инстанции установлено, что согласно п. 1, 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

 Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное образование г. Горно-Алтайска было в праве осуществлять регулирование указанного вопроса с учетом действующего федерального законодательства. Прокурором оспаривается превышение полномочий муниципальным образованием при регулировании указанного вопроса в связи с осуществлением им при этом функций надзора. При этом суду первой инстанции необходимо было уточнить у прокурора в какой части оспариваемый нормативный правовой акт принят муниципальным органом с превышением полномочий, а если в полном объеме, то по каким причинам.

В том виде, в каком заявлены прокурором окончательные требования и вынесено решение суда невозможно установить в части или полностью акт считается недействующим, как невозможно и его исполнение в имеющемся варианте.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции судебная коллегия находит подлежащим отмене, а дело направлению на новое рассмотрение, в ходе которого суду необходимо учесть изложенное, установить в каких именно частях Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Город Горно-Алтайск" противоречит федеральному законодательству либо другому нормативно правовому акту и при правильном применении норм процессуального права и оценке представленных сторонами доказательств принять законное и обоснованное решение по делу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361, 362 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 18 августа 2010 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.