Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 30 июня 2021 г. по делу N 8а-10177/2021[88а-10916/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Терентьевой Н.А, с участием прокурора Кичаевой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Зайцевой Н.А. на решение Калининградского областного суда от 28 августа 2020 года (N 3а-145/2020) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 года (N 66а-29/2021) по административному исковому заявлению Зайцевой Н.А. об оспаривании Генерального плана муниципального образования "Светлогорский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59, в части включения земельных участков кадастровый номер N, кадастровый номер N, кадастровый номер N в функциональную зону "Зона отдыха".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителя Зайцевой Н.А. Роменко А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59 утвержден Генеральный план муниципального образования "Светлогорский городской округ" (далее - Генеральный план).

Данный нормативный правовой акт опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17 февраля 2020 года за номером N.

Зайцева Н.А, являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами: N, площадью 21 952 кв.м, N, площадью 12 623 кв.м, N, площадью 1 785 кв.м, расположенных по адресу: "адрес", из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "для эксплуатации спальных корпусов и хозяйственно-бытовых строений" обратилась в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана в части отнесения названных земельных участков к функциональной зоне "Зона отдыха" согласно графическому материалу "Карта функциональных зон городского округа" (1.3).

В обоснование заявленных требований указала, что согласно выданным градостроительным планам земельный участок с кадастровым номером N находится в территориальной зоне Ж 2.2 - зона застройки малоэтажными жилыми домами; земельный участок с кадастровым номером N - в территориальной зоне 01.3 - зона делового, общественного и коммерческого назначения; земельный участок с кадастровым номером N - в территориальной зоне Р - зона рекреационного назначения и данное территориальное зонирование установлено Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Светлогорский городской округ", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Светлогорский городской округ" от 22 декабря 2012 года N 94.

В то время как в соответствии с Картой функциональных зон, являющейся составной частью Генерального плана, названные выше земельные участки отнесены к функциональной зоне "Зона отдыха", которая согласно разделу 5.15 Генерального плана предназначена для размещения детских оздоровительных учреждений, оздоровительно-спортивных лагерей, детских круглогодичных спортивно-оздоровительных центров, пляжей, полей для гольфа и иных объектов отдыха и туризма.

Полагала, что при установлении функциональной зоны, вопреки положениям статей 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не учтены существующие территориальные зоны, материалы по обоснованию Генерального плана (текстовая часть) содержат недостоверные сведения о функциональном зонировании территории; административным ответчиком нарушена процедура проведения общественных обсуждений Генерального плана, поскольку заключение об их итогах опубликовано ранее окончания их проведения, что нарушает права и законные интересы административного истца как собственника земельных участков.

Решением Калининградского областного суда от 28 августа 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 года, административное исковое заявление Зайцевой Н.А. оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе на решение Калининградского областного суда от 28 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 года, поступившей в суд первой инстанции 5 мая 2021 года, Зайцева Н.А. ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их незаконными и необоснованными, настаивая на доводах административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Судами установлено, что на основании договора купли-продажи от 28 августа 2013 года, зарегистрированного 17 сентября 2013 года, Зайцева Н.А. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N и N из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для эксплуатации спальных корпусов и хозяйственно-бытовых строений", расположенных по адресу: "адрес", отнесенных оспариваемым нормативным правовым актом к функциональной зоне "Зона отдыха".

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) вопросы утверждения генеральных планов городских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих городских поселений. Данные вопросы являются вопросами местного значения. Генеральный план утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 названного кодекса).

Проанализировав положения части 1.2 статьи 17 Закона о местном самоуправлении, статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктов 2 и 3 пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19), суды пришли к обоснованному выводу, что документ территориального планирования муниципального образования "Светлогорский городской округ" утвержден уполномоченным органом, с соблюдением процедур, официально опубликован в установленном порядке.

По названным основаниям нормативный правовой акт Зайцевой Н.А. не оспаривался.

Отказывая Зайцевой Н.А. в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Проверяя законность и обоснованность решения суда в апелляционном порядке, судебная коллегия с указанными выводами суда согласилась.

Данные выводы основаны на правильном применении судами норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительным кодексом Российской Федерации установлено, что решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24); представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (пункт 13 статьи 24).

В соответствии с частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов проводятся общественные обсуждения или публичные слушания.

В силу частью 4 названной статьи процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале общественных обсуждений; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее в настоящей статье - официальный сайт) и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее также - сеть "Интернет"), либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг (далее в настоящей статье - информационные системы) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; 4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; 5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Как следует из материалов административного дела, 8 июля 2019 года проект генерального плана был размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования и письмом от 9 июля 2019 года направлен в администрацию муниципального образования "Светлогорский городской округ" для организации и проведения общественных обсуждений. Постановлением муниципального образования "Светлогорский городской округ" от 15 июля 2019 года N 601 определены срок и место проведения общественных слушаний по проекту генерального плана, а также место размещения и срок экспозиции.

Так, срок проведения экспозиции был установлен с 25 июля по 2 сентября 2019 года включительно, проведения общественных слушаний - с 18 июля по 12 сентября 2019 года, срок приема предложений и замечаний участников общественных обсуждений был установлен по 2 сентября 2019 года.

Оповещение об этом было опубликовано в газете "Вестник Светлогорска", N 27 (676).

Судом также установлено, что предусмотренные законом этапы общественных обсуждений генерального плана были соблюдены, предложения и замечания по проекту принимались по 2 сентября 2019 года включительно.

Из протокола общественных обсуждений и журнала регистрации предложений и замечаний следует, что Зайцева Н.А. ни с предложениями, ни с замечаниями по проекту генерального плана в рамках общественных обсуждений не обращалась.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих об ограничении прав административного истца на участие в публичных слушаниях по проекту Генерального плана и получения дополнительной информации судами не установлено, поэтому суды не нашли оснований полагать, что права Зайцевой Н.А. были нарушены в связи с несоблюдением процедуры общественных слушаний.

6 сентября 2019 года было оформлено и подписано заключение о результатах общественных обсуждений, которое опубликовано в газете "Вестник Светлогорска", N 35 (684). 27 декабря 2019 года проект согласован с Минэкономразвития России составлено и подписано сводное заключение. В период с 27 января по 3 февраля 2020 года проект постановления об утверждении генерального плана был размещен на официальном сайте Правительства Калининградской области в сети "Интернет" для публичного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы, в ходе которых замечания на проект нормативного правового акта не поступали.

Как федеральное законодательство, в том числе статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подробно регламентирующая процедуру проведения публичных слушаний, так и нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие данные правоотношения, не исключают возможности внесения заинтересованными лицами предложений по проектам.

Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Закона о местном самоуправлении следует, что публичные слушания, как одна из форм участия населения в местном самоуправлении, призваны к выявлению мнения населения и доведению данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

Разрешая возникший спор, суды пришли к вводу, что в данном случае цели проведения публичных слушаний были достигнуты.

При этом повторное направление на публичные слушания откорректированных документов территориального планирования и градостроительного зонирования по результатам согласования с государственными органами, органами исполнительной власти, учета мероприятий, предусмотренного документами территориального планирования субъекта Российской Федерации градостроительным законодательством не предусмотрено.

Приведенные Зайцевой Н.А. доводы о невозможности использования земельных участков в соответствии с установленным видом разрешенного использования правильно были отклонены судами, так как не свидетельствуют о несоответствии Генерального плана в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы о несоответствии Генерального плана в оспариваемой части Правилам землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск", утвержденным решением городского Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, правильно оценены судами, как не имеющие правового значения, поскольку в силу прямого указания градостроительного законодательства именно правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану, а не наоборот.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирования территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшение инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Оспариваемым в части Генеральным планом принадлежащие административному истцу земельные участки отнесены к функциональной зоне "Зона отдыха".

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что в соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом муниципального образования "Светлогорский городской округ", утвержденным решением городского Совета депутатов муниципального образования "Светлогорский городской округ" от 27 сентября 2011 года N 55, названные выше земельные участки располагались в функциональной зоне "Детские оздоровительные лагеря".

В 2018 году Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области на основании заявлений Зайцевой Н.А. были подготовлены градостроительные планы земельных участков, согласно которым земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне Ж2.2 - зона застройки малоэтажными домами; земельный участок с кадастровым номером N - в территориальной зоне О1.3 - зона делового, общественного и коммерческого назначения; земельный участок с кадастровым номером N - в территориальной зоне Р - зона рекреационного назначения.

Исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9); правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны часть 1 статьи 36), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30).

В то же время положения части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 названного выше кодекса устанавливают принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Проанализировав приведенные выше положения, суды пришли к верному выводу, что несоответствие действующего в настоящее время градостроительного регламента, установленного Правилами землепользования и застройки, Генеральному плану не свидетельствует о его незаконности.

Также судами учтено, что существующее разрешенное использование земельных участков - для эксплуатации спальных корпусов и хозяйственно-бытовых строений - соответствует функциональной зоне, установленной как прежним Генеральным планом, так и действующим, ввиду чего нарушения прав собственника земельных участков принятием оспариваемого нормативного акта не усмотрели.

Из представленных административным истцом в материалы дела градостроительных планов земельных участков следует, что в их границах расположены нежилые здания, такие как спальные корпуса, домики начальника лагеря, столовые, медпункты, банно-прачечные комбинаты, клубы, в то время как пункт 5.15 текстовой части Генерального плана предусматривает размещение в "Зоне отдыха" детских оздоровительных учреждений, оздоровительно-спортивных лагерей, детских круглогодичных спортивно-оздоровительных центров, пляжей, полей для гольфа и иных объектов отдыха и туризма.

Ввиду отсутствия противоречия между оспариваемым нормативным правовым актом и законодательством, имеющим большую юридическую силу, отсутствия нарушения права административного истца, административные исковые требования оставлены судом без удовлетворения.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Суды первой и апелляционной инстанций дали надлежащую оценку всем обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебных постановлений, по настоящему административному делу не допущено.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда и апелляционном определении мотивированными, в кассационной жалобе по существу не опровергнутыми.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить решение Калининградского областного суда от 28 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 года без изменения, кассационную жалобу Зайцевой Н.А. - без удовлетворения.

Решение Калининградского областного суда от 28 августа 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 14 июля 2021 года.