Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 02 июня 2021 г. по делу N 8а-7630/2021[88а-8735/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Зеленского А.В, Терентьевой Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа "Город Калининград" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2021 года по административному делу N 3а-159/2020 по административному исковому заявлению Коваленко Д.А. о признании недействующим в части постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград".

Заслушав доклад судьи Терентьевой Н.А, выслушав заключение прокурора Капсамун И.С, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 06.07.2016 N 225 "Об утверждении Генерального плана городского округа "Город Калининград" утвержден Генеральный план указанного муниципального образования.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Гражданин" (специальный выпуск), N 33-с, 15.07.2016.

Постановлением Правительства Калининградской области от 17.02.2020 N74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград", опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 25.02.2020, в Генеральный план внесены изменения, касающиеся среди прочих, изменения функциональной зоны в районе месторасположения СНТ "Летнее".(далее Постановление N 74)

Коваленко Д.А. обратился в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим постановление Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" в части изменения границ функциональных зон земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка общей площадью 1200 кв.м, с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес". В соответствии со схемой функционального зонирования Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от б июля 2016 года N, указанный земельный участок был отнесен к зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (индекс "Ж-2"), зоне размещения объектов образования, зоне размещения объектов здравоохранения и социального значения, зоне улично-дорожной сети.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" участок административного истца расположен в границах территориальных зон - зона застройки среднеэтажными жилыми домами, зона размещения объектов социального назначения.

Постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 27 июня 2017 года N утвержден проект планировки данной территории, в соответствии с которым в границах ул. Б. Окружная - ул. Коммунистическая - продолжение ул. Интернациональной - ул. Ген. Толстикова - проектная улица Летняя в Московском районе, территория садоводческого товарищества "Летнее" расположена в границах зоны, планируемой для размещения объектов среднеэтажной жилой застройки.

Вместе с тем, постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" территория СНТ "Летнее", включая земельный участок, принадлежащий административному истцу, была отнесена к зоне дачного хозяйства и садоводства (индекс "Ж-5"), что и послужило основанием для обращения Коваленко Д.А. с административным иском в суд.

Решением Калининградского областного суда от 1 октября 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2021 года решение Калининградского областного суда от 1 октября 2020 года отменено. Признано недействующим постановление Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне - зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ.

Администрацией городского округа "Город Калининград" подана кассационная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судом норм материального права, несоответствию выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам административного дела. Указали, что на момент приобретения административным истцом земельного участка в собственность, данный земельный участок имел вид разрешенного использования "для ведения садоводства", который соответствует функциональной зоне установленной для данного участка оспариваемым постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74.

В отзыве на кассационную жалобу Правительство Калининградской области согласилось с доводами Администрации городского округа "Город Калининград", ссылаясь на то, что отсутствует нарушение прав административного истца принятым постановлением. Указали, что СНТ "Летнее" зарегистрировано 27.01.1994 года и до настоящего времени не ликвидировано. В границах территории СНТ "Летнее" сформировано порядка 230 земельных участков, предусмотренных для ведения садоводства и огородничества которые находятся у граждан в аренде, в связи с чем, Администрация городского округа "Город Калининград" уполномоченная на распоряжение земельными участкам, государственная собственность на которые не разграничена, предложила установить применительно к территории СНТ "Летнее" функциональную зону садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ.

Прокуратурой Калининградской области на кассационную жалобу Администрации городского округа "Город Калининград" принесены возражения, в которых они просят оставить без изменения и решение Калининградского областного суда от 1 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2021 года, ссылаясь на то, что собранные по делу доказательства свидетельствуют об отсутствии необходимой обоснованности градостроительных решений при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы Коваленко Д.А. на решение Калининградского областного суда от 1 октября 2020 года.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) утверждение документов территориального планирования муниципальных образований и правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 19 предусмотрено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, документы градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, документация по планировке территории муниципальных образований Калининградской области, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу этого закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 утвержден Генеральный план городского округа "Город Калининград".

Постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 внесены изменения в Генеральный план городского округа "Город Калининград", с изложением его в новой редакции. Данными изменениями, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ. Указанное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) 25 февраля 2020 года за номером N.

Судами установлено, что оспариваемое Постановление N 74 утверждено в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования. Спор по данным обстоятельствам между сторонами отсутствует.

Судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций об отклонении, как необоснованных и основанных на неверном толковании норм материального права, доводов административного истца о ненадлежащем соблюдении процедуры проведения общественных обсуждений по Проекту, определенных статьей 5.1 ГрК РФ, проведения публичных слушаний, наличии разных редакций оспариваемого акта: вынесенной на публичные слушания и принятой в окончательной редакции, необходимости согласования изменения функциональной зоны с правообладателями земельных участков, относящихся к ней.

Как установлено судами и следует из материалов дела, садоводческому товариществу "Летнее" постановлением Главы администрации города Калининграда N191 от 15 марта 1993 года во временное пользование сроком на 3 года был представлен земельный участок площадью 27, 4 га в Балтийском районе по ул. Летняя, без права посадки многолетних плодовых деревьев и возведения капитальных построек. Устав данного садоводческого товарищества принят 12 июня 1993 года.

Постановлением Мэра города Калининград от 12 мая 1997 года N1079 постановление Главы администрации города Калининграда N 191 от 15 марта 1993 года было признано утратившим силу, произведены перерегистрация устава садоводческого товарищества "Летнее" которому в долгосрочную аренду сроком на 5 лет представлен земельный участок площадью 26, 552 га по ул. Летняя в Балтийском районе под существующие сады и огороды без права возведения капитальных построек и производства посадки многолетних плодовых деревьев.

Постановлением Главы администрации городского округа "Город Калининград" N 444 от 30 марта 2009 года садоводческому товариществу "Летнее" в аренду сроком до одного года (до начала застройки) представлен земельный участок площадью 238 997 кв.м, без права возведения капитальных строений.

Постановлением администрации городского округа "Город Калининград" N 973 от 3 июня 2010 года садоводческому некоммерческому товариществу "Летнее" в аренду сроком до 12.05.2015 представлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 215 400 кв.м.

Коваленко Д.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 1200 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", СНТ "Летнее". Право собственности Коваленко Д.А. на указанный земельный участок зарегистрировано 14 марта 2019 года.

После приобретения земельного участка 4 марта 2019 года Коваленко Д.А. изменил вид разрешенного использования с "для ведения садоводства" на "среднеэтажная жилая застройка".

Схемой функционального зонирования Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 22, указанный земельный участок был отнесен к зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (индекс "Ж-2"), зоне размещения объектов образования, зоне размещения объектов здравоохранения и социального значения, зоне улично-дорожной сети.

Отменяя решение суда первой инстанции, и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции, исходил из того, что изменение функциональной зоны в отношении спорного земельного участка административным ответчиком не мотивировано, целям, указанным пунктом 9.5 приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 26.05.2011 N 244 не отвечает.

Между тем выводы суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемое постановление Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы административного истца, сделаны без учета положений совокупности всех действующих нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении прав собственников объектов недвижимости в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (постановление от 28 марта 2017 года N 10-П, определения от 6 ноября 2003 года N 387-0, от 15 июля 2010 года N 931-0-0 и от 25 февраля 2016 года N 242-0).

Согласно пунктам 9.1, 9.2, 9.5 приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 26.05.2011 N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" генеральный план - документ территориального планирования, который может являться пространственным отображением программ (стратегий) социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, программных документов развития городских округов и муниципальных районов и определять стратегию градостроительного развития поселения, городского округа.

В проектах генеральных планов следует учитывать положения стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, положения утвержденной градостроительной документации Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также схем территориального планирования муниципальных районов (в случае наличия указанной документации).

Целью территориального планирования развития поселения или городского округа может являться обеспечение градостроительными средствами роста качества жизни населения, учета интересов юридических и физических лиц при определении назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, а также другие требования к развитию территории на расчетный срок утверждения генерального плана - не менее 20 лет.

Кроме того, судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит вывод судебной коллегии Первого апелляционного суда общей юрисдикции об отсутствии доказательств свидетельствующих о необходимой обоснованности градостроительных решений при принятии оспариваемого нормативного правового акта, несоответствующим обстоятельствам дела.

В силу статей 3, 6 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является правильное рассмотрение и разрешение административных дел с соблюдением принципов административного судопроизводства, в том числе принципа законности и справедливости.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объеме.

Судом апелляционной инстанции не было учтено, что на момент принятия оспариваемого Постановления N 74 СНТ "Летнее" не ликвидировано, В границах территории СНТ "Летнее" сформировано порядка 230 земельных участков, предусмотренных для ведения садоводства и огородничества которые находятся у граждан в аренде, в связи с чем Администрация городского округа "Город Калининград" уполномоченная на распоряжение земельными участкам, государственная собственность на которые не разграничена, предложила установить применительно к территории СНТ "Летнее" функциональную зону садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ.

Нахождение земельного участка административного истца согласно Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 22 в зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (индекс "Ж-2"), зоне размещения объектов образования, зоне размещения объектов здравоохранения и социального значения, зоне улично-дорожной сети, влекло возникновение неопределенности правового режима земельного участка, поскольку функциональным назначением территории являлось ведение дачного хозяйства и садоводства (индекс "Ж-5"), Такое градостроительное зонирование противоречило положениям статьи 9 ГрК РФ.

Кроме того, в силу специальной нормы, предусмотренной частью 24 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменение вида разрешенного использования отдельных садовых или огородных земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного созданному до дня вступления в силу настоящего Федерального закона садоводческому или огородническому некоммерческому объединению граждан (за исключением случаев, если такое некоммерческое объединение ликвидировано или исключено из единого государственного реестра юридических лиц как недействующее), не допускается.

При таких обстоятельствах, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что Постановление Правительства Калининградской области от 17.02.2020 N74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" в части изменения функциональной зоны в районе месторасположения СНТ "Летнее" соответствует приведенным выше нормативным положениям, не нарушает прав административного истца, в связи с чем оснований для отмены решения суда первой инстанции, у суда апелляционной инстанции не имелось.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

С учетом изложенного, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2021 года нельзя признать законным, так как оно принято с нарушением норм материального права, повлекшим принятие неправильного судебного акта, что является в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для его отмены в кассационном порядке с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2021 года - отменить, оставить в силе решение Калининградского областного суда от 1 октября 2020 года.

Решение Калининградского областного суда от 1 октября 2020 года, кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 июня 2021 года.

Председательствующий

Судьи