Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2021 г. по делу N 66а-1803/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Савинова К.А, Рогожиной Е.В, при секретаре Кощеевой Р.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации муниципального образования "Красногорский район" об оспаривании в части постановления Правительства Удмуртской Республики от 7 ноября 2018 года N 467 "О государственном природном комплексном заказнике "Салинский", по апелляционной жалобе Администрации муниципального образования "Красногорский район" на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 февраля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики ФИО6, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО9 полагавшей решение суда подлежим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Удмуртской Республики от 7 ноября 2018 года N 467 (далее Постановление N 467) утверждено Положение о государственном природном комплексном заказнике "Салинский".

Администрация муниципального образования "Красногорский район" обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим названного Положения в части пункта 6 раздела I "Общие положения" и пункта 11 раздела III "Режим особой охраны территории Заказника".

В обоснование своих требований административный истец сослался на нарушение прав свобод и законных интересов муниципального образования, поскольку заказник располагается в Красногорском районе Удмуртской Республики и оспариваемым постановлением изменена площадь заказника, изменен режим охраны территории заказника, значительно ограничены права по распоряжению муниципальным имуществом. Полагает, что нормативный правовой акт принят с нарушением нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу:

пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";

части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации";

пункта 3 статьи 3 Закона Удмуртской Республики от 03 ноября 2016 года N 76-РЗ "Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения на территории Удмуртской Республики".

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 февраля 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования "Красногорский район" просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. Административный истец не согласен с выводом суда о том, что проект оспариваемого постановления не требовал оценки регулирующего воздействия, необходимость которой установлена статьей 26-3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, по мнению заявителя, пункт 11 раздела III "Режим особой охраны территории Заказника" оспариваемого постановления содержит норму, допускающую неоднозначное толкование ее применения, поскольку при применении указанной нормы невозможно с достоверностью установить наличие запрета для собственников земельных участков на использование общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для личных и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд.

Относительно доводов апелляционной жалобы Правительством Удмуртской Республики и участвующим в административном деле прокурором представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания Постановления N 467 недействующим в оспариваемой части отсутствует.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Этот же федеральный закон определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе могут быть биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях (положения статьи 22 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 23 названного федерального закона).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Органом в области охраны окружающей среды в соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Проект Постановления N 467 согласован с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Текст оспариваемого нормативного правового акта опубликован 13 ноября 2018 года на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www. udmurt.ru.

Исходя из положений статьи 23 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и статей 1, 13 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года N 84-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики", суд первой инстанции обоснованно признал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной процедуре и форме, надлежащим образом опубликован.

Оспариваемым административным истцом Положением Салинский государственный охотничий комплексный заказник переименован в государственный природный комплексный заказник "Салинский", определены задачи, особенности режима особой охраны и границы государственного природного комплексного заказника "Салинский". Согласно пунктам 5, 6, 7 раздела I "Общие положения" заказник располагается в Красногорском и Игринском районах Удмуртской Республики, общая площадь заказника составляет "данные изъяты" га, границы определены в местной системе координат, принятой для Удмуртской Республики.

Ранее площадь Салинского государственного охотничьего комплексного заказника была приведена в подпункте 8 пункта 24 Постановления Правительства Удмуртской Республики от 06 декабря 2010 года N 376 "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов правительства Удмуртской Республики Совета министров УАССР" (с изменениями от 18 октября 2011 года), согласно которому заказник расположен на территории Игринского и Красногорского районов Удмуртской Республики, площадь - "данные изъяты" тыс. га, в границах:

северная - от "адрес" по дороге через лесной квартал 31 до бывшего поселка "адрес", далее по узкоколейной железной дороге Менильского леспромхоза до поселка "адрес";

восточная - от поселка "адрес" по дороге через бывшие "адрес", "адрес" и по противопожарному разрубу между кварталами 24 - 25 к 82 пикету узкоколейной железной дороги "адрес" леспромхоза;

южная - от 82 пикета по узкоколейной железной дороге до поселка "адрес";

западная - от поселка "адрес" по Красногорскому тракту до села "адрес", далее по проселочной дороге до "адрес".

Из текста приведенного нормативного правового акта следует, что границы заказника были определены и описаны лишь с привязкой к населенным пунктам, объектам инфраструктуры и соответствующим кварталам, тогда как оспариваемым Постановлением N 467 местоположение границ заказника определено с подробным описанием координат характерных (поворотных) точек в местной системе координат, принятой для Удмуртской Республики (МСК-18), увеличение его площади произошло в результате применения новой методологии определения площади картографическим способом с использованием современных электронных баз данных. Оснований полагать, что после утверждения Постановления Правительства Удмуртской Республики от 06 декабря 2010 года N 376 "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов правительства Удмуртской Республики Совета министров УАССР" границы заказника изменялись, в том числе за счет присоединения новых территорий, не имеется.

Разделом III Положения определен режим особой охраны территории заказника. Так, пунктом 11 установлен запрет на осуществление на территории заказника следующих видов деятельности:

геологическое изучение недр, разработка месторождений полезных ископаемых, выполнение иных работ, связанных с пользованием недрами (за исключением добычи питьевых подземных вод в целях хозяйственно-питьевого водоснабжения сельских населенных пунктов и технологического обеспечения водой и случаев, предусмотренных пунктом 17 настоящего Положения);

охота, за исключением охоты в целях осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности, охоты в целях регулирования численности охотничьих ресурсов, охоты в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов, охоты в целях содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания;

промышленное рыболовство, а также нахождение с орудиями добычи (вылова) водных биологических ресурсов, запрещенных к применению при осуществлении любительского и спортивного рыболовства;

деятельность, влекущая за собой изменение гидрологического режима, в том числе проведение гидромелиоративных работ, связанных с осушением болот и их разработкой;

распашка земель (за исключением подготовки почвы при осуществлении лесовосстановительных мероприятий и мер противопожарного обустройства лесов и земельных участков, используемых их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами для производства сельскохозяйственной продукции);

проезд и стоянка автомототранспортных средств вне существующих дорог и специально предусмотренных для этого мест (кроме случаев, связанных с охраной, обеспечением режима и выполнением задач Заказника, проведением биотехнических и лесохозяйственных мероприятий, мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, проездом автомототранспортных средств землевладельцев, землепользователей, собственников и арендаторов земельных участков к участкам, находящимся в их владении, пользовании, собственности или аренде и расположенным в границах Заказника);

предоставление земельных участков вне границ населенных пунктов для индивидуального жилищного и индивидуального гаражного строительства, а также для садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

создание объектов размещения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, устройство свалок мусора и захламление территории;

разрушение нор диких животных, гнезд птиц, бобровых плотин;

пускание палов, выжигание растительности, за исключением контролируемых отжигов, проводимых в рамках проведения противопожарных мероприятий;

деятельность, ведущая к сокращению численности растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу Удмуртской Республики, и ухудшающая среду их обитания;

мойка автотранспортных средств на берегах водных объектов;

уничтожение или повреждение установленных предупредительных или информационных знаков (карт-схем, панно, аншлагов);

иные виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической ценности территории Заказника и причиняющие вред охраняемым объектам животного мира и среде их обитания.

Суд первой инстанции установил, что оспариваемым Положением расширен объем режима особо охраняемой территории заказника, первоначально установленный постановлением Правительства Удмуртской республики от 6 декабря 2010 года N376.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 11 раздела III Положения, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что режим особой охраны памятника природы, сформулированный в названных подпунктах соответствует федеральному законодательству, а установленные запреты на осуществление конкретных видов деятельности на территории памятника природы права административного истца не нарушают и не ограничивают, поскольку обязанность по обеспечению режима охраны особо охраняемой природной территории и запрет на осуществление всякой деятельности, влекущей нарушение сохранности памятника природы, прямо установлены в части 1 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и в равной степени распространяется на всех.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Запреты деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержатся и в статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, возможность осуществления конкретных видов деятельности на территории природного заказника обусловлена целями и задачами наделения природного объекта статусом особо охраняемой природной территории. В связи с чем, доводы административного истца, изложенные в апелляционной жалобе, о невозможности осуществления некоторых видов деятельности вследствие запретов, установленных в оспариваемом пункте 11 раздела III Постановления N 467 не свидетельствуют о незаконности обжалуемого решения суда.

Нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Постановление N 467 в оспариваемой части не противоречит.

Доводы апелляционной жалобы административного истца на не проведение оценки регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта не свидетельствует о наличии предусмотренных законом оснований для признания недействующим данного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 26.3.3. Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с определением порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Удмуртской Республики, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Удмуртской Республики обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Удмуртской Республики, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности урегулированы Законом Удмуртской Республики от 11 декабря 2014 года N 75-РЗ "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Удмуртской Республике".

Согласно части 1 статьи 2 названного закона оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Удмуртской Республики проводится уполномоченным органом Удмуртской Республики в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджета Удмуртской Республики.

Оспариваемый нормативный правовой акт названным выше признаками не обладает, поскольку не устанавливает какие-либо избыточные обязанности, запреты и ограничения, поэтому его проект не требовал оценки регулирующего воздействия.

Также судебная коллегия отмечает, что отсутствуют основания полагать, что оспариваемый нормативный правовой акт в части пункта 11 Положения, является неопределенным и неясным. Данный акт не вызывает неоднозначного толкования. Содержание оспариваемого акта является точным и определенным, поскольку устанавливает конкретные виды деятельности, запрещенные на территории заказника.

По указанным основаниям суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что, суд первой инстанции установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оцененными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Оснований не соглашаться с данными выводами суда не имеется, так как они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Красногорский район" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Удмуртской Республики.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 28 июня 2021 года.

Председательствующий

Судьи