Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 08 июня 2021 г. по делу N 8а-12621/2021[88а-13487/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Гайдарова М.Б, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 на решение Первомайского районного суда города Пензы от 22 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 25 марта 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к Министерству юстиции Российской Федерации о признании незаконным отказа в отмене распоряжения и отмене распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным отказ Министерства юстиции Российской Федерации от 9 июля 2020 года в отмене распоряжения от 20 декабря 2013 года N 5211-рн о нежелательном пребывании в Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указал, что, являясь уроженцем "адрес" ССР, с 1994 года проживает на территории Российской Федерации. В связи с утерей паспорта является лицом без гражданства. В связи с осуждением и наличием у него неснятой и непогашенной судимости, Министерство юстиции Российской Федерации приняло в отношении него распоряжение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации на срок до 27 апреля 2023 года, то есть до погашения судимости, на основании которого Управлением МВД России по Пензенской области принято решение от 24 апреля 2015 года о его депортации, которое не может быть исполнено ввиду невозможности установить страну выезда. В мае 2020 года он обращался с ходатайством о досрочном снятии судимости, которое постановлением Первомайского районного суда города Пензы от 15 июня 2020 года было удовлетворено. В связи с чем, он обратился в Министерство юстиции Российской Федерации с заявлением об отмене указанного выше распоряжения о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации. Однако Министерство юстиции Российской Федерации письмом от 9 июля 2020 года N 04-76-467/20 отказало ФИО1 в отмене указанного выше распоряжения в связи с отсутствием у Министерства юстиции Российской Федерации соответствующих полномочий. Административный истец считает решение государственного органа незаконным, нарушающим его право на свободу передвижения, лишающим возможности легализоваться на территории Российской Федерации.

Решением Первомайского районного суда города Пензы от 22 января 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 25 марта 2021 года, исковые требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной 19 апреля 2021 года через Первомайский районный суд города Пензы, ФИО1 просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты как незаконные и необоснованные. В обоснование доводов жалобы указал, что вывод суда об аннулировании всех правовых последствий в связи со снятием судимости, дает право судебному органу восстановить его нарушенные и умаляемые права и законные интересы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра в кассационном порядке установлены.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Суд удовлетворяет такое заявление при наличии совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту, регулирующему спорное правоотношение, и нарушения этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод заявителя (часть 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ, Закон о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию) в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, не покинувшие территорию Российской Федерации в установленный срок, подлежат депортации. Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.

Согласно подпункту 3 части 1 статьи 27 указанного Федерального закона въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом.

Согласно пункту 11 статьи 31 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ, Закон о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации) в случае, если федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами юстиции, в отношении иностранного гражданина, находящегося в местах лишения свободы, вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, указанное решение в течение трех дней со дня его вынесения направляется в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции, который принимает решение о депортации данного иностранного гражданина либо в случае наличия международного договора Российской Федерации о реадмиссии, который затрагивает данного иностранного гражданина, решение о его реадмиссии.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года N 199 утверждены Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, в который было включено и Министерство юстиции Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Инструкции о порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, утвержденной приказом Минюста России от 20 августа 2007 года N 171, действовавшей в спорный период времени, решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации может быть принято в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящегося на территории Российской Федерации; в отношении лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию; в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящегося в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства либо общественному порядку, либо здоровью населения.

Из материалов дела следует, что ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, являясь лицом без гражданства, совершил на территории Российской Федерации преступления, предусмотренные частью 1 статьи 139, частью 3 статьи 30, частью 1 статьи 105 Уголовного кодекса Российской Федерации. В связи с чем, приговором Железнодорожного районного суда города Пензы от 12 мая 2009 года был осужден к "данные изъяты". Освобожден по окончании срока наказания 27 апреля 2015 года.

Распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 20 декабря 2013 года N 5211-рн пребывание (проживание) ФИО1 в Российской Федерации признано нежелательным на срок до 27 апреля 2023 года.

Управлением ФМС России по Пензенской области 24 апреля 2015 года принято решение о депортации ФИО1 за пределы Российской Федерации.

УФМС России по Пензенской области в Генеральное консульство Республики Казахстан в городе Казане был направлен запрос по проведению проверки на принадлежность ФИО1 к гражданству Республики Казахстан и оформлению свидетельства на возвращение в государство гражданской принадлежности.

Из сообщения, поступившего в УФМС России по Пензенской области 27 июля 2015 года из Генерального консульства Республики Казахстан в городе Казане, следует, что ФИО1 по учетным данным ДВД Западно-Казахстанской области Республики Казахстан зарегистрированным либо снятым с регистрационного учета не значится. По данным паспортной базы ДТС МВД Республики Казахстан документированным удостоверением личности либо паспортом гражданина Республики Казахстан не значится. Определить его принадлежность к гражданству Республики Казахстан не представляется возможным.

УФМС России по Пензенской области принято решение от 27 ноября 2017 года о начале процедуры реадмиссии ФИО1, соответствующие материалы 27 ноября 2015 года направлены центральный аппарат ФМС России.

Вступившим в законную силу решением Первомайского районного суда города Пензы от 27 марта 2017 года административный иск ФИО1 к Министерству юстиции Российской Федерации об отмене распоряжения от 20 декабря 2013 года N 5211-рн о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации оставлен без удовлетворения.

Постановлением этого же районного суда от 15 июня 2020 года, вступившим в законную силу, с ФИО1 снята судимость по приговору Железнодорожного районного суда города Пензы от 12 мая 2009 года.

ФИО1 23 июня 2020 года обратился в Министерство юстиции Российской Федерации с заявлением об отмене распоряжения от 20 декабря 2013 года N 5211-р о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, сославшись на данные обстоятельства.

Письмом от 9 июля 2020 года N 04-76467/20 Министерство юстиции Российской Федерации отказало ФИО1 в отмене распоряжения, указав, что такими полномочиями Министерство не наделено, и разъяснив право на оспаривание распоряжения в судебном порядке.

Разрешая требования административного истца и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что обращение ФИО1 в Минюст России было рассмотрено уполномоченным органом в установленном законом порядке, на обращение дан мотивированный ответ, которым какие-либо права и законные интересы административного истца не нарушены, препятствий к их осуществлению не создано.

Суд апелляционной инстанции согласился с указанными выводами суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении иска административного истца об оспаривании отказа Министерства юстиции Российской Федерации, в отмене ранее вынесенного в отношении ФИО1 распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) ФИО1 в Российской Федерации на срок до 27 апреля 2023 года, указав что указанный ответ соответствовал требованиям и положениям Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, Закон о порядке рассмотрения обращений граждан), а также указав на то, что у Министерства юстиции Российской Федерации в соответствии с действующим нормативно-правовым регулированием по отмене ранее принятых подобных распоряжений о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации полномочий не имеется.

При этом нижестоящие суды при отказе в удовлетворении требований административного истца о признании незаконным и отмене самого распоряжения Минюста России от 20 декабря 2013 года N 5211-р о нежелательности пребывания (проживания) ФИО1 в Российской Федерации указали на то, что в момент принятия Министерством юстиции Российской Федерации оспариваемого распоряжения у административного ответчика имелись основания для его принятия: ФИО1, являясь лицом без гражданства, был осужден за совершение на территории Российской Федерации тяжкого преступления, судимость за совершение указанного преступления являлась не снятой и не погашенной, что и явилось основанием для отказа в удовлетворении ранее заявленных требований ФИО1 решением Первомайского районного суда города Пензы от 27 марта 2017 года.

Судебная коллегия с такой позицией нижестоящих судов, выраженной по существу спора, согласиться не может, поскольку суд первой инстанции неправильно определилобстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения настоящего административного дела, что повлекло неверное применение норм материального права, выводы, с которыми согласился суд апелляционной инстанции, сделаны также без учета норм права, подлежащих применению.

Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, возлагает на государство в качестве его конституционной обязанности признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 2) и устанавливает, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (часть 1 статьи 17).

Кроме того, положения части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации предусматривают, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 4 ноября 1950 года) каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В пункте 3 статьи 12ункте 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого 16 декабря 1966 года Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, и пункту 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1963 год) установлено, что право пребывания на территории суверенного государства может быть ограничено последним в случаях, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной (национальной) безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 5, 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней", под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

Исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений названной Конвенции и Протоколов к ней, любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 4 июня 2013 года N 902-О, Конвенция о защите прав человека и основных свобод не гарантирует иностранным гражданам право въезжать в определенную страну или проживать на ее территории и не быть высланными и, что лежащая на государствах-участниках ответственность за обеспечение публичного порядка, обязывает их контролировать въезд в страну, однако подобные решения, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе статьей 8 Конвенции, должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели.

Однако судом первой инстанции, при разрешении заявленных требований административного истца, данные правовые позиции не были учтены, обстоятельствам дела о досрочном снятии с административного истца судимости, в связи с чем фактически должны быть аннулированы все правовые последствия, связанные с судимостью, в том числе и запрет на въезд в Российскую Федерацию, об отсутствие возможности осуществить уполномоченными органами реадмиссию административного истца из-за неустановления страны выезда, о наличии близких родственников административного истца, являющихся гражданами Российской Федерации и проживающими на территории Российской Федерации, законопослушному поведению административного истца в течение длительного времени, а также утверждению административного истца о желании легализоваться на территории Российской Федерации, должная оценка не дана.

Между тем, в силу прямого указания федерального законодателя, содержащегося в части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими.

Судами оставлено без внимания, что после досрочного снятия с ФИО1 судимости обстоятельства, послужившие основанием для вынесения уполномоченным органом решения о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации, изменились, что, по мнению судебной коллегии, должно являться основанием для повторного выявления всех оснований, свидетельствующих о необходимости сохранения в отношении административного истца ограничений в виде запрета на его пребывание (проживание) в Российской Федерации.

При этом судами не учтено, что иного способа восстановления права, в том числе возможности пересмотра ранее вынесенных распоряжений о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации, кроме их судебного оспаривания, действующее законодательство не предусматривает.

Указанные обстоятельства, не должны приводить к переложению бремени доказывания законности оспариваемого распоряжения на административного истца.

Судебная коллегия отмечает, что доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 и часть 1 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на неправильно установленных обстоятельствах, имеющих значение для административного дела, что повлекло принятие незаконных судебных актов.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Поскольку нижестоящими судами не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, суд кассационной инстанции лишен возможности разрешить по существу административное дело.

С учетом изложенного, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение, при котором суду следует уточнить предусмотренные положениями статьи 220 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сведения, идентифицирующие предмет оспаривания, выяснить обстоятельства, указанные в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и постановить решение в соответствии с требованиями закона и фактическими обстоятельствами дела.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Первомайского районного суда города Пензы от 22 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 25 марта 2021 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Первомайский районный суд города Пензы в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 11 июня 2021 года.

Председательствующий

Судьи