Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 08 июня 2021 г. по делу N 8а-12944/2021[88а-13377/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Неманова В.С. на решение Протвинского городского суда Московской области от 29 октября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 30 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Неманова В.С. к администрации городского округа Протвино о признании незаконными решения, признании согласованным проведения одиночного пикета с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, судебная коллегия по административным делам

установила:

Неманов В.С. обратился в суд с названным административным исковым заявлением, просил признать незаконным решение администрации городского округа Протвино Московской области (далее - Администрация) от 27 октября 2020 года N 477/10-12 об изменении места и даты проведения публичного мероприятия, признании согласованным проведения одиночного пикета с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции на площадке у магазина "Магнит" по адресу: "адрес".

В обоснование административного иска указал, что 26 октября 2020 года подал в Администрацию уведомление о проведении публичного мероприятия в форме одиночного пикета с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции на площадке перед магазином "Магнит" ("адрес"). По результатам рассмотрения уведомления Администрация приняла решение в форме письма от 27 октября 2020 года N 477/10-12, в котором содержится обоснованное предложение об изменении места и даты проведения публичного мероприятия.

Оспариваемое решение считает незаконным, а публичное мероприятие - согласованным, поскольку Администрацией не учтено, что планируемое публичное мероприятие является одиночным пикетом, запрет которого является непропорциональным ограничением права на собрание, так как одиночное пикетирование не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства, не создает серьёзной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц, риски заражения коронавирусной инфекцией отсутствуют, поскольку в таком пикетировании на открытом воздухе принимает участие только один человек. Утверждает, что постановление Губернатора Московской области от 12 марта 2020 года N 108-ПГ не подлежит применению в части запрета на проведение одиночного пикетирования, кроме того оно носит бессрочный характер, что не позволяет установить возможную дату проведения публичного мероприятия. Указывая на необходимость переноса даты публичного мероприятия, Администрация не учла, что в силу закона она вправе предложить изменить исключительно время проведения такого мероприятия, однако конкретное число, на которое переносится публичное мероприятие, не указано. Администрация незаконно ограничила место проведение публичного мероприятия нормативно отведенным местом, ходя в силу закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия, поэтому изменение места проведения одиночного пикетирования по одной лишь причине наличия специально отведенного места не соответствует закону. Поскольку установленные законом сроки принятия оспариваемого решения нарушены, публичное мероприятие может расцениваться как согласованное.

Решением Протвинского городского суда Московской области от 29 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 30 октября 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 22 апреля 2021 года, Неманов В.С. просит отменить состоявшиеся судебные постановления, вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на необоснованность выводов суда о законности неуказания Администрацией измененных места и времени проведения мероприятия, о невозможности проведения публичного мероприятия на территории, прилегающей к зданию суда; считает, что изменения места пикетирования лишь по причине наличия специально отведенного места противоречит закону; утверждает, что для рассмотрения уведомления о проведении одиночного пикетирования установлен сокращенный срок; полагает, что судам следовало проверить примененное постановление Губернатора Московской области требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу; просит направить запрос в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу соответствия Конституции Российской Федерации примененных в настоящем деле нормативных актов.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заявление о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации судебной коллегией рассмотрено и отклонено ввиду отсутствия неопределенности в вопросе соответствия Конституции Российской Федерации примененных в настоящем деле нормативных актов.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, 26 октября 2020 года Неманов В.С. подал в Администрацию уведомление о проведении публичного мероприятия - одиночного пикета с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции, место проведения: площадка перед магазином "Магнит" ("адрес"); дата, время начала и окончания мероприятия: ДД.ММ.ГГГГ с 13-00 до 14-30.

По результатам рассмотрения уведомления Администрация направила сообщение от 27 октября 2020 года N 477/10-12, которым предложено перенести место проведения публичного мероприятия (в соответствии с распоряжением ГУТП МО от 14 августа 2014 года N 4 "Об определении единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно - политического характера мест на территории Московской области"), а также перенести дату проведения мероприятия со ссылкой, в частности, на Постановление Губернатора Московской области от 12 марта 2020 года N 108-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области".

Разрешая спор и отказывая в административном иске, городской суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что обязанность довести до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия в день получения уведомления от организатора, установлена для органа местного самоуправления только в случае подачи уведомления о проведении пикетирования группой лиц, в то время как административный истец к данной категории не относится, так как заявил о проведении пикетирования одним участником, что свидетельствует о соблюдении Администрацией сроков, предусмотренных частью 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон о митингах), и отсутствии в связи с этим оснований расценивать публичное мероприятие как согласованное.

При этом, со ссылкой на пункт 1 статьи 2 Закона о митингах, суд отклонил доводы административного истца о том, что Постановление Губернатора Московской области от 12 марта 2020 года N 108-ПГ не распространяет свое действие на одиночные пикеты, указав, что пикетирование прямо отнесено к категории публичных мероприятий.

Кроме этого, судами отмечено, что к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся, в том числе, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, занимаемым судами (пункт 3 части 2 статьи 8 Закона о митингах), а площадка перед магазином "Магнит", по адресу: "адрес", заявленная административным истцом в качестве места проведения публичного мероприятия, фактически прилегает к территории, на которой расположено здание Протвинского городского суда.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Конституцией Российской Федерации гражданам гарантировано право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31). Порядок реализации этого конституционного права определен положениями Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Так, пунктом 1 части 3 статьи 5 названного закона установлено право организатора публичного мероприятия проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

Организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 7 Закона о митингах).

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган в силу пункта 2 части 1 статьи 12 Закона о собраниях обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного федерального закона.

Уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12 Закон о собраниях).

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина А.В, Шадрина Д.П. и Шимоволоса С.М. на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" сформулированы правовые позиции, имеющие значение при разрешении споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий.

Так, определено, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей. При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

Гарантированное Конституцией Российской Федерации, ее статьей 31, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Данные конституционные требования, как и требование о том, что осуществление названного права не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3), по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям, в том числе судам.

В данном случае законные основания для ограничения права на мирные собрания имелись, на что правильно указано судами нижестоящих инстанций.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации, установлено, что охрана здоровья граждан - система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Согласно части 1 статьи 30 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ограничительные мероприятия (карантин) могут быть введены, в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 3 статьи 31 названного закона).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", а также постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 года N 2 "О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV", от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", от 18 марта 2020 года N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019" и от 30 марта 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" высшие должностные лица субъектов Российской Федерации исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции обеспечивают разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мер в субъекте Российской Федерации, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Постановлением Губернатора Московской области от 12 марта 2020 года N 108-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" на территории Московской области введен режим повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nСоV.

Согласно подпункту 2 пункта 6 названного постановления запрещено проведение на территории Московской области публичных мероприятий, за исключением случаев, установленных настоящим постановлением.

С учетом такого регулирования суды, установив значимые для рассмотрения дела обстоятельства, пришли к правильному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого решения (ответа) незаконным. В данном случае ответ на уведомление о проведении публичного мероприятия в форме одиночного пикета с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции мотивирован невозможностью его проведения в заявленном месте в заявленное время в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и обусловлен ограничительными мерами, направленными на защиту здоровья населения и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции.

Наличие единых специально отведенных мест проведения публичных мероприятий не являлось единственной причиной изменения места пикетирования, как на этом настаивает заявитель кассационной жалобы.

Предписание закона о направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия исполнено Администрацией с учетом введенных ограничительных мер, направленных на защиту здоровья населения и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, ранее являлись предметом проверки судов нижестоящих инстанций и получили надлежащую правовую оценку, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не находит.

Вопреки доводам заявителя жалобы, нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Протвинского городского суда Московской области от 29 октября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 30 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Неманова В.С. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме в день его вынесения.