Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 г. по делу N 8а-6129/2021[88а-7289/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Зариповой Ю.С, Сапрыгиной Л.Ю, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шумских Владимира Федоровича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 08 февраля 2021 года по административному делу N2а-743/2020 по административному исковому заявлению Шумских Владимира Федоровича к Управлению Россельхознадзора по Челябинской области о признании незаконным и отмене предписания.

Заслушав доклад судьи Зариповой Ю.С, выслушав представителя административного истца Шумских В.Ф.-Некрасову Т.М, поддержавшую доводы кассационной жалобы, возражения представителя Управления Россельхознадзора по Челябинской и Курганской области- Дунаевой С.Г, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Шумских В.Ф. обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению Россельхознадзора по Челябинской области о признании незаконным и отмене предписания N107/072317 от 14 сентября 2020 года.

В обоснование заявленных требований указал, что по результатам внеплановой проверки соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации выдано предписание от 14 сентября 2020 г..N 107/072317 об устранении выявленных нарушений с требованием провести мероприятия по борьбе с произрастающей на участке сорной растительностью в соответствии с ГОСТ 16265-89 и недопущению произрастания данной растительности на земельном участке в срок до 25 мая 2021 года. Указанное предписание считает незаконным и необоснованным. Земельные участки, принадлежащие ему, используются в соответствии с требованиями действующего законодательства, их использование не причиняет вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, интересам государства. Земельные участки принадлежат ему на праве собственности и относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием - для сельскохозяйственного производства. При проведении осмотра земельных участков он пояснял, что земельные участки используются им для сельхозпроизводства в качестве сенокоса и для выпаса сельскохозяйственных животных - козоматок в количестве 25 голов и их молодняка, овцематок в количестве 11 голов и их молодняка, коров в количестве 4 голов и их молодняка. Кроме того, у него в собственности имеются трактора и специальное оборудование для сенокошения, сбора и заготовки сена. Он самостоятельно заготавливает сено путем сенокошения на указанных земельных участках для корма скота, а также в дальнейшем намерен использовать эти земельные участки для выпаса сельскохозяйственных животных. Считает, что земельные участки используются им и его семьей для ведения сельскохозяйственного производства, а предписание составлено с нарушением требований действующего законодательства. Основания для принятия решения о проведении проверки, основания для проведения проверки отсутствовали. Нарушен порядок уведомления о проведении проверки, проверка не согласована.

Кроме того, ответчиком грубо нарушено требование действующего законодательства о запрете в связи со сложной эпидемиологической обстановкой внеплановых проверок в период с 01 апреля 2020 года по 31 декабря 2020 года.

Решением Варненского районного суда Челябинской области от 01 декабря 2020 года административные исковые требования Шумских В.Ф. удовлетворены. Признано незаконным и отменено предписание от 14 сентября 2020 года N 107/072317, вынесенное государственным инспектором отдела государственного земельного надзора Управления Россельхознадзора по Челябинской области Юсуповой Э.Н. в отношении Шумских В.Ф.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 08 февраля 2021 года решение Варненского районного суда Челябинской области от 01 декабря 2020 года отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении требований Шумских В.Ф.

В кассационной жалобе, поданной 26 марта 2021 года, Шумских В.Ф. просит об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения суда первой инстанции. В обоснование доводов указывает на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Отмечает, что земельные участки используются для ведения сельскохозяйственной деятельности в соответствии с целевым назначением, их использование не причиняет вреда окружающей среде, проводятся работы по недопущению зарастания сорной и древесной растительностью, часть участков используется для сенокоса, часть для выпаса сельскохозяйственных животных. Наличие имеющегося строения, вместе со сложенными возле него остатками строительных материалов и предметов обихода не указывает на захламление участка. Также необоснованными являются выводы судебной коллегии, что установленный запрет на проведение проверок в 2020 году не распространяется на осуществление проверок в отношении граждан.

В возражениях на жалобу административный ответчик Управление Россельхознадзора по Челябинской области просит об оставлении апелляционного определения без изменения, кассационной жалобы - без удовлетворения

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о дате и времени судебного заседания суда кассационной инстанции, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции не явились.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 указанного Кодекса.

В соответствии со статьей 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Из положений частей 9 и 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что обязанность доказывания обстоятельств, нарушения права, свобод и законных интересов административного истца при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на административного истца.

В ходе рассмотрения дела судами установлено, что 14 сентября 2020 года государственным инспектором отдела государственного земельного надзора Управления Россельхознадзора по Челябинской области проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства Шумских В.Ф. в отношении принадлежащих ему земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного в "данные изъяты" и земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного "данные изъяты" Земельные участки относятся к землям сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования для сельскохозяйственного производства, используются как сенокосы и пастбища.

Основанием для проведения указанной проверки стало распоряжение заместителя руководителя управления Россельхознадзора по Челябинской области о проведении внеплановой, выездной проверки.

Целью проведения проверки является оценка соответствия осуществляемых физическим лицом действий (бездействия), указанных в мотивированном представлении должностного лица, в котором отражены факты, являющиеся основанием для проведения внеплановой проверки.

В ходе проверки проведен осмотр земельных участков, по результатам которого выявлено, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" зарос травянистыми дикорастущими (сорными) растениями (пырей ползучий, осоты, полынь, бодяк полевой, подорожник, земляника, вьюнок полевой, цикорий, мятлик луговой и другие), в том числе наблюдаются сорные растения прошлогоднего вегетативного периода, локальное произрастание древесной растительности - береза, осина, высотой до 15 м. Сорные растения находятся в фазе цветения-образования семян. На незначительной площади земельного участка вегетативная масса сорных растений скошена. Признаки возделывания сельскохозяйственных культур, обработки почвы, улучшения сенокосов (внесение удобрений, боронование, подсев трав и т.п.) отсутствуют. На площади 629, 5 кв.м. земельного участка зафиксировано захламление отходами потребления, строительным мусором (деревянные поддоны, битый шифер, доски, двери, битое стекло, стеклянные бутылки, кирпич, лом черного металла, бытовая техника, мебель, вышедшая из обихода, шины разного диаметра, ветви деревьев и т.п.). В ходе осмотра зафиксированы следы горения сорной растительности.

На земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" установлено зарастание травянистыми дикорастущими сорными растениями (пырей ползучий, осоты, полынь, бодяк полевой, земляника, вьюнок полевой, тысячелистник и другие), в том числе наблюдались сорные растения прошлогоднего вегетационного периода, локальное произрастание древесной растительности - береза высотой до 15 м. Сорные растения (нескошенные) находятся в фазе цветения, образования семян. Вегетативная масса сорных растений на большей части земельного участка скошена. Признаки возделывания сельскохозяйственных культур, обработки почвы, внесения удобрений, боронование, подсев трав отсутствуют. Мероприятия по воспроизводству плодородия земель на земельных участках не проводилось более года.

По результатам проведенной внеплановой выездной проверки государственным инспектором отдела государственного земельного надзора Управления Россельхознадзора по Челябинской области в связи с выявленным невыполнением установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель Шумских В.Ф. выдано предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 14.09.2020 N1071/072317, в соответствии с которым Шумских В.Ф. предписано в срок до 25 мая 2021 года провести мероприятия по борьбе с произрастающей на земельном участке сорной растительностью в соответствии с ГОСТ 16265-89 и недопущению произрастания данной растительности на земельном участке.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что нарушения выявлены в рамках выездной внеплановой проверки земельных участков Шумских В.Ф, вред жизни, здоровью граждан не наносят, угрозу его причинения не создают, возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не угрожают; внеплановая выездная проверка с органами прокуратуры не согласовывалась; внеплановая проверка проведена очно с присутствием представителя административного истца, в связи со сложившейся эпидемиологической обстановкой и установленным запретом на проведение проверок в 2020 году внеплановая выездная проверка земельных участков проведена незаконно, соответственно, незаконным является и выданное предписание об устранении выявленных нарушений земельного законодательства, вынесенное по результатам внеплановой выездной проверки.

Отменяя решение суда и принимая новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции указал, что нормативный акт, на который сослался суд первой инстанции в качестве ограничивающего проведение проверок, к рассматриваемой ситуации при осуществлении государственного земельного надзора в отношении граждан (к которым относится Шумских В.Ф.) не применим, также не требовалось согласование проверки. При принятии нового решения судебная коллегия областного суда исходила из того, что проверка имела законные основания, предмет проверки соответствовал требованиям закона, факт нарушений, обусловивших выдачу предписания для их устранения, нашел свое подтверждение, требования предписания соответствовали характеру выявленных нарушений, предписание выдано уполномоченным должностным лицом.

Вопреки доводам жалобы оснований для отмены апелляционного определения в кассационном порядке не усматривается.

Статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

В силу статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

В силу положений статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные данным Кодексом, федеральными законами.

Согласно статье 8 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; обеспечивать проведение мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с планом проведения таких мероприятий, составленным в соответствии с частью четвертой статьи 15 настоящего Федерального закона;

соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; обеспечить доступ к земельным участкам представителям федерального бюджетного государственного учреждения, указанного в статье 15 настоящего Федерального закона, при проведении ими почвенных, геоботанических и других обследований земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренных статьей 15 настоящего Федерального закона; информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании; выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Осуществление государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения осуществляется Россельхознадзором и территориальными органами Россельхознадзора.

Из положений пунктов 3 и 4 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 7 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации).

В настоящем случае проверка проведена уполномоченным административным органом при наличии для этого соответствующих закону оснований, предмет и цели проверки соответствовали требованиям, как земельного законодательства. При наличии выявленных нарушений требований земельного законодательства на земельных участках сельскохозяйственного назначения, что установлено в ходе рассмотрения дела, выдача предписания об устранении данных нарушений соответствовала полномочиям должностного лица административного органа, предписание адресовано надлежащему лицу - Шумских В.Ф, исходя из содержания предложенных мероприятий и установленных сроков исполнения, является обоснованным и исполнимым.

Доводы жалобы в части того, что земельные участки используются для ведения сельскохозяйственной деятельности в соответствии с целевым назначением, их использование не причиняет вреда окружающей среде, проводятся работы по недопущению зарастания сорной и древесной растительностью, часть участков используется для сенокоса, часть для выпаса сельскохозяйственных животных, а наличие имеющегося строения, вместе со сложенными возле него остатками строительных материалов и предметов обихода не указывает на захламление участка сводятся по существу к переоценке имеющихся в материалах дела доказательств и установление новых обстоятельств, что выходит за пределы полномочий суд кассационной инстанции.

Несмотря на то, что по общему правилу пункта 4 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", специфика государственного земельного надзора в отношении граждан правомерно расценена судом апелляционной инстанций, как не относящаяся к регулированию пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

При разрешении вопроса о законности проведения проверки в связи установленным нормативным запретом на их проведение судом апелляционной инстанции правомерно отмечено, что вышеуказанным Постановлением Правительства Российской Федерации N 438 (в том числе с учетом содержания пункта 2 Постановления) буквально закреплены особенности осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данным нормативным актом не установлены особенности проведения проверок в 2020 году в отношении граждан, в статью 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующую особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства, изменения не вносились, в связи с чем, сделан обоснованный вывод, что положения, установленные указанным Постановлением Правительства Российской Федерации N 438, не применяются при осуществлении государственного земельного надзора в отношении граждан. Несогласие с этим вызвано ошибочным толкованием заявителем норм материального права.

В целом, доводы жалобы направлены на переоценку установленных судом апелляционной инстанции обстоятельств либо вызваны субъективным и ошибочным пониманием положений закона, но не свидетельствуют о допущенных в ходе рассмотрения дела существенных нарушениях норм материального и процессуального права, о несоответствии выводов суда апелляционной инстанции установленным обстоятельствам, которые привели к принятию неправильного судебного акта, оснований, предусмотренных статей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены в кассационном порядке апелляционного определения не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 08 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Шумских Владимира Федоровича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 21 мая 2021 года.

Председательствующий

Судьи