Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 июня 2021 г. по делу N 66а-809/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего ФИО7, судей Артамоновой Т.А. и Сиротиной Е.С.

при ведении протокола помощником судьи ФИО4

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца ФИО1 на решение "адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административному истцу отказано в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании отдельных положений правил землепользования и застройки на территории муниципального образования "адрес", утвержденных решением городской Думы Краснодара от ДД.ММ.ГГГГ N п. 6.

Заслушав доклад судьи ФИО7, пояснения представителя административного истца ФИО6, представителя административного ответчика городской Думы Краснодара ФИО5, а также заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, полагавшего, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

решением городской Думы Краснодара от ДД.ММ.ГГГГ N п. 6 (с последующими изменениями и дополнениями) утверждены правила землепользования и застройки на территории муниципального образования "адрес" (далее - Правила землепользования и застройки).

ФИО1 обратился в "адрес"вой суд с административным исковым заявлением, в обоснование которого (с учетом изменений, внесенных в ходе рассмотрения административного дела) указал на то, что является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:43:0123003:37, видом разрешенного использования: для садоводства, по адресу: "адрес", с/т "Солнышко-2", "адрес". Решением общего собрания ТСН "Солнышко" от ДД.ММ.ГГГГ из земель товарищества для тех же целей ему был выделен смежный земельный участок площадью 3570, 53 кв.м. (согласно схеме расположения на кадастровой плане территории). ДД.ММ.ГГГГ уполномоченным органом местного самоуправления в формировании и предоставлении земельного участка в собственность бесплатно административному истцу отказано со ссылкой на его расположение в двух территориальных зонах.

Административный истец полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Земельного кодекса Российской Федерации.

"адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель ФИО1 - ФИО6 просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении требований. В обоснование указывает на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов городской Думой Краснодара представлены возражения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений, рассмотрев административное дело по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Решением городской Думы Краснодара от ДД.ММ.ГГГГ N п. 6 утверждены правила землепользования и застройки на территории муниципального образования "адрес", которые включают, в частности, карту градостроительного зонирования территории муниципального образования "адрес" (приложение N).

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Краснодарские известия", N, ДД.ММ.ГГГГ, "Вестник органов местного самоуправления МО "адрес"", ДД.ММ.ГГГГ, N, после чего вступил в силу и на момент рассмотрения административного дела является действующим (пункт 4 решения).

С учетом названных норм, а также статьи "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-КЗ "Об установлении границ муниципального образования "адрес" и наделении его статусом городского округа" суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования.

По этим основаниям судебный акт не обжалуется.

Отказывая в удовлетворении требований о признании не действующими Правил землепользования и застройки в оспариваемой части, суд первой инстанции не усмотрел нарушения прав административного истца.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами по следующим основаниям.

Как следует из материалов административного дела, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:43:0123003:37, из категории: земли населенных пунктов, видом разрешенного использования: для садоводства, расположенного по адресу: "адрес", с/т "Солнышко-2", "адрес".

Решением общего собрания ТСН "Солнышко" от ДД.ММ.ГГГГ, которое не является предметом судебной проверки по настоящему административному делу, административному истцу из земель товарищества под садоводство и огородничество выделен смежный земельный участок (согласно схеме расположения на кадастровой плане территории).

ДД.ММ.ГГГГ администрацией муниципального образования "адрес" в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно на основании пункта 2.7 статьи 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" административному истцу отказано со ссылкой на его расположение в двух территориальных зонах.

При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции об отсутствии у административного истца прав, подлежащих судебной защите, противоречат положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Обращаясь с иском в суд, административный истец в обоснование требований указывал на установление в нарушение части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 ГрК РФ Правилами землепользования и застройки территориального зонирования без учета фактически сложившегося землепользования, на несоответствие Правил в данной части генеральному плану города и на возникшую в результате неопределенность правового положения.

Давая оценку доводам административного истца, суд первой инстанции пришел к выводу, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой ФИО1 части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Нахождение земельного участка согласно генеральному плану города в функциональной зоне ведения садоводства по убеждению суда об обратном не свидетельствует, поскольку генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию.

С такими выводами суда судебная коллегия согласиться также не может по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам (пункт 1).

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (пункт 2).

Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам (пункт 7).

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон по общему правилу должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Как следует из имеющихся в деле материалов и не оспаривается сторонами, земельный участок выделен ФИО1 из состава земель садоводческого товарищества "Солнышко" (государственный акт на право собственности, владения, пользования землей от ДД.ММ.ГГГГ, землеустроительное дело от ДД.ММ.ГГГГ).

Из представленных суду апелляционной инстанции Департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "адрес" сведений государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности "адрес" следует, что согласно карте градостроительного зонирования территории муниципального образования Правил землепользования и застройки, принятых в 2007 г. (с последующими изменениями), упомянутый выше участок отнесен к двум территориальным зонам - зоне садоводческий товариществ (СХ.1) и производственной зоне (П).

В соответствии с действовавшим на момент принятия указанных Правил генеральным планом "адрес", утвержденным решением городской Думы Краснодара от ДД.ММ.ГГГГ N п. 2, земельный участок располагался в функциональной зоне садоводческих товариществ.

Внесенные в последующем в генеральный план решением городской Думы Краснодара от ДД.ММ.ГГГГ N п. 15 изменения в части функционального зонирования земельного участка утратили силу с принятием ДД.ММ.ГГГГ действующего в настоящее время генерального плана города.

При таких обстоятельствах включение земельного участка в зоны СХ.1 и П создает препятствия в формировании и использовании участка, поскольку устанавливает взаимоисключающие градостроительные регламенты.

Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима и препятствует реализации истцом прав, предоставленных Земельным кодексом Российской Федерации.

При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является самостоятельным основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда, принятия нового решения об удовлетворении административного иска и признания недействующим установленного в отношении земельного участка территориального зонирования.

Поскольку Правила землепользования и застройки применялись и на предусмотренных в них основаниях были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления от ДД.ММ.ГГГГ N "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судебная коллегия полагает, что указанный акт органа местного самоуправления подлежит признанию не действующим в оспариваемой части с момента принятия настоящего определения.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение "адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ отменить, апелляционную жалобу ФИО1 удовлетворить.

Принять по административному делу новое решение, которым признать не действующими со дня принятия настоящего определения правила землепользования и застройки на территории муниципального образования "адрес", утвержденные решением городской Думы Краснодара от ДД.ММ.ГГГГ N п. 6, в части отнесения формируемого земельного участка площадью 3570, 52 кв.м. вблизи земельного участка с кадастровым номером 23:43:0123003:37, расположенного по адресу: "адрес", с/т "Солнышко-2", "адрес", к производственной зоне (П).

Обязать городскую Думу Краснодара опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты городской Думы Краснодара, а также разместить на сайте городской Думы Краснодара в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции по правилам главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев.

Определение суда апелляционной инстанции в окончательном виде изготовлено ДД.ММ.ГГГГ

Председательствующий

Судьи