Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 г. по делу N 66а-850/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Колпаковой А.В, Носковой А.А, при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 92OS0000-01-2020-000128-26 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Гаверла" о признании недействующим в части постановления Правительства Севастополя от 21 мая 2020 г. N 209-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания части территории кадастровых кварталов "данные изъяты" и "данные изъяты", включающих набережную и пляж "Учкуевка" в Нахимовском муниципальном округе города Севастополя" по апелляционным жалобам административного ответчика Правительства Севастополя, заинтересованного лица Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 19 февраля 2021 г, которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Солдатовой С.В, объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Гаверла" Мороз И.И, прокурора Генеральной прокуратуры Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Гаверла" (далее также Общество, ООО "Гаверла"), являясь на основании договора от 3 октября 2019 г. арендатором находящегося в собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополь земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 9180 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", обратилось в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, с учетом его уточнения, о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 21 мая 2020 г. N 209-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания части территории кадастровых кварталов "данные изъяты" и "данные изъяты", включающих набережную и пляж "Учкуевка" в Нахимовском муниципальном округе города Севастополя" в части, касающейся планировки и межевания земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 9180 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

В обоснование заявленных требований указывает, что документацией по планировке территории, утверждённой оспариваемым постановлением Правительства Севастополя, предусматривается образование земельного участка с видом разрешенного использования: "земельные участки (территории) общественного пользования" (код 12.0), "гидротехнические сооружения" (код 11.3), в границах которого расположен принадлежащий ему на праве аренды земельный участок, категории земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для строительства и обслуживания комплекса спасательной станции с помещениями торговли и обслуживания, что не соответствует функциональному зонированию согласно Генеральному плану города Севастополя от 13 декабря 2005 г. Ссылается на то, что по результатам публичных слушаний не были учтены его возражения на оспариваемое градостроительное решение. Полагает, что оспариваемая документация по планировке территории создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, чем нарушает его права и свободы как арендатора земельного участка.

Решением Севастопольского городского суда от 19 февраля 2021 г. административные исковые требования удовлетворены частично. Признано не действующим с даты вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Севастополя от 21 мая 2020 г. N 209-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания части территории кадастровых кварталов "данные изъяты" и "данные изъяты", включающих набережную и пляж "Учкуевка" в Нахимовском муниципальном округе города Севастополя", в той мере, в какой в названном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером N "данные изъяты", который согласно постановлению Правительства Севастополя от 21 мая 2020 года N 209-ПП отнесен к территории общего пользования, резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

В удовлетворении остальных исковых требований - отказано.

Не согласившись с решением суда, административный ответчик Правительство Севастополя, заинтересованное лицо Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя подали апелляционные жалобы, в которых просят его отменить.

В обоснование апелляционной жалобы Правительство Севастополя с учетом положений части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации ссылается на недоказанность административным истцом нарушений его прав и законных интересов оспариваемым нормативным правовым актом.

Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя полагает, что в перечень сведений, необходимых к отображению в градостроительной документации, согласно требованиям градостроительного законодательства, не входят сведения о решении вопроса об изъятии земельного участка, отнесенного такой документацией к территории общего пользования. Считает, что действующим законодательством не предусмотрено и согласование проекта планировки территории с указанным в решении суда органом при решении вопроса об изъятии земельного участка, отнесенного к территории общего пользования.

Относительно доводов апелляционных жалоб административным истцом и участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца поддержал письменные возражения, просил в удовлетворении апелляционных жалоб отказать.

Представитель административного ответчика Правительства Севастополя, представители заинтересованных лиц Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя в судебном заседании суда апелляционный инстанции участия не принимали, будучи извещенными надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, что подтверждается материалами дела, ходатайств об отложении судебного разбирательства - не заявлял.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия приходит к выводу о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Правительством Севастополя издано постановление от 21 мая 2020 г. N 209-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания части территории кадастровых кварталов "данные изъяты" и "данные изъяты", включающих набережную и пляж "Учкуевка" в Нахимовском муниципальном округе города Севастополя" (далее - Постановление N 209-ПП), которое подписано высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации - Временно исполняющим обязанности Губернатора города Севастополя Развожаевым М.В, возглавлявшим высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя - Правительство Севастополя, и опубликовано 21 мая 2020 г. на официальном сайте Правительства Севастополя в сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru).

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Так, согласно части 9 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Исходя из названных норм, а также положений подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 24, 35 Устава города Севастополя, части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", статьи 8, части 1 статьи 27 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии Постановления N 209-ПП уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

В соответствии с положениями части 5 статьи 46 ГрК РФ проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Публичные слушания по Проекту планировки и межевания территории проведены в соответствии с Законом города Севастополя от 10 марта 2017 г. N 325-ЗС "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе", действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта с соблюдением установленного порядка их организации и информирования населения.

Соблюдение процедуры проведения публичных слушаний административным истцом не оспаривалось.

При этом, с учетом доводов административного искового заявления следует отметить, что поскольку публичные слушания, по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение проекта документации по планировке территории, то их результаты носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными.

Согласно положениям статьи 41 ГрК РФ, в редакции, действовавшей на период разработки и утверждения оспариваемой документации по планировке территории, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из положений статьи 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В силу частей 2, 3, 5 статьи 43 ГрК РФ проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ; границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункты 2, 4 части 6 статьи 43 ГрК РФ).

Согласно чертежам межевания территории основной (утверждаемой) части проекта межевания оспариваемой документации по планировке территории, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" входит в границы планируемых элементов планировочной структуры территории общего пользования (благоустройство территории) и подлежит включению в образуемый земельный участок N ЗУ:4, с видами разрешенного использования "Земельные участки (территории) общего пользования" (12.0), "Гидротехнические сооружения" (11.3), что также подтверждается объяснениями представителей Правительства Севастополя и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя.

В томе III.1 проекта межевания территории предусмотрен перечень и сведения о площадях образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования (таблица N 1).

Согласно данным таблицы N 1 предусмотрено образование ЗУ:4, площадью 83 191 кв.м, путем раздела, объединения, образования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд или иным способом, установленным действующим законодательством Российской Федерации.

В разделе "Вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории" содержится описание видов разрешенного использования образуемых земельных участков. Так, согласно названному разделу, содержание вида разрешенного использования "Земельные участки общего пользования" включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 12.0.1-12.0.2 "Улично - дорожная сеть" и "Благоустройство территории".

Оценивая доводы административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что принятие оспариваемой документации по планировке территории осуществлено Правительством Севастополя в рамках реализации Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года" (утверждённой постановлением Правительства РФ 11 августа 2014 г. N 790), Государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020 (утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 20 декабря 2016 г. N 1000-ПП). Кроме того, основанием для подготовки оспариваемого проекта межевания территории послужило постановление Правительства Севастополя N 248-ПП от 23 апреля 2018 г. "Об утверждении проекта планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования".

Судом установлено и усматривается из материалов дела, что согласно Генеральному плану, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. N 4114, который в силу положений статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", части 2 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", является действующим и подлежащим применению, земельный участок, арендуемый ООО "Гаверла", относится к землям населенных пунктов, расположен по функциональному назначению в проектируемой зоне кратковременной рекреации (пляжи, спортивно-развлекательные комплексы), проектируемая зона зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), незастроенные территории, в том числе со сложными условиями рельефа.

В томе II проекта планировки территории основная (утверждаемая) часть в разделе 1.1 "Плотность и параметры застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом)" отражено, что размещение объектов жилого и производственного назначения настоящим проектом планировки не предусматривается.

Категория земель, образуемых земельных участков, определена как "земли населенных пунктов". Изменение категории земель исходных земельных участков данным проектом межевания территории не предусмотрено.

Проектом планировки территории предлагается формирование границ зон застройки объектами капитального строительства на существующих и образуемых земельных участках с целью размещения: зданий и сооружений для обслуживания набережной и пляжа "Учкуевка"; объектов торговли и общественного питания; объектов туристического обслуживания; размещения объектов улично - дорожной сети.

С учетом изложенного, руководствуясь положениями части 1 статьи 18, 41.1 ГрК РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несостоятельности доводов административного истца о необоснованности оспариваемого градостроительного решения и его противоречии положениям Генерального плана города Севастополя.

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Согласно действующим положениям пункта 3 части 1 статьи 3.1 Закона города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя", изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд наряду с основаниями, установленными статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации, осуществляется также по основаниям, связанным со строительством, реконструкцией следующих объектов: объектов культуры, спорта и территорий общего пользования.

Понятие территории общего пользования приведено в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ как территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Красные линии обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ).

С учетом изложенного, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что отнесение спорного земельного участка к планируемым границам территории общего пользования свидетельствует о необходимости решения вопроса об его изъятии и согласования проекта планировки территории с органом государственной власти, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В нарушение приведенных норм федерального законодательства оспариваемый нормативный правовой акт не содержит таких сведений, что создает правовую неопределенность судьбы арендуемого истцом земельного участка.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Доводы апелляционных жалоб не опровергают приведенных выводов суда первой инстанции и не содержат обстоятельств, которые влекут отмену судебного акта в силу норм статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Севастопольского городского суда от 19 февраля 2021 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий:

Судьи: