Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 июня 2021 г. по делу N 66а-2112/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Ковалёвой Ю.В, Корпачевой Е.С, при секретаре Никишовой О.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-13/2021 по административному исковому заявлению Мендруляк-Павловой Елены Анатольевны об оспаривании подпункта 1 пункта 4 постановления Правительства Калининградской области от 16 мая 2019 года N 343 "Об утверждении порядка накопления твёрдых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Калининградской области и признании утратившим силу постановления Правительства Калининградской области от 28 сентября 2017 года N 519"

по апелляционным жалобам Мендруляк-Павловой Е.А, Правительства Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 25 января 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснения представителей Правительства Калининградской области Завалишина В.Н, Грибанова А.В, представителя Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области Тимченко А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А, судебная коллегия

установила:

16 мая 2019 года Правительством Калининградской области принято постановление N 343 "Об утверждении порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Калининградской области и признании утратившим силу постановления Правительства Калининградской области от 28 сентября 2017 года N 519" (далее - Постановление N 343), которое 21 мая 2019 года опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Мендруляк-Павлова Елена Анатольевна обратилась в суд с административным иском об оспаривании подпункта 1 пункта 4 Постановления N 343, указывая на то, что являясь собственником квартиры в многоквартирном жилом доме, оборудованном мусоропроводом и мусороприёмной (мусоросборной) камерой, после вступления в силу оспариваемой нормы не может использовать мусоропровод по причине технической невозможности осуществления мусоровозом с задней загрузкой погрузки твёрдых коммунальных отходов из контейнера, установленного в мусоросборной камере с постаментом высотой более 50 см.

Считает, что Постановление N 343 в оспариваемой части противоречит требованиям Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) и постановлению Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 641" (далее - Правила N 1156). Просила признать подпункт 1 пункта 4 Постановления N 343 недействующим со дня его принятия.

Решением Калининградского областного суда от 25 января 2021 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемые положения муниципального правового акта признаны недействующими с даты вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Мендруляк-Павлова Е.А. просит решение суда первой инстанции изменить в части признания оспариваемой нормы не действующей со дня принятия Постановления N 343, поскольку иное не будет отвечать задачам административного судопроизводства - защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и иных законных интересов граждан.

Правительство Калининградской области в своей апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального права, неверную оценку судом первой инстанции правовых основ обращения с отходами производства и потребления; поскольку действующее федеральное законодательство не содержит каких-либо требований к техническим и иным характеристикам контейнеров, расположенных в мусоросборных камерах, то есть не содержат фактический запрет на использование для накопления твёрдых коммунальных отходов контейнеров, предназначенных для мусоровозов с задней загрузкой, постольку субъект Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к местам накопления отходов, в том случае, если вопрос, требующий дополнительного правового регулирования, не разрешён в актах федерального уровня.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе Правительства Калининградской области, административным истцом представлены возражения.

В суде апелляционной инстанции представители Правительства Калининградской области на доводах апелляционной жалобы настаивали, просили решение суда отменить, вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований; возражали против доводов апелляционной жалобы административного истца.

Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области поддержал доводы апелляционной жалобы Правительства Калининградской области и возражал против доводов апелляционной жалобы административного истца.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, возражениях на жалобу Правительства Калининградской области, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

В силу статей 208 - 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, лица, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права, свободы и законные интересы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим федеральному закону полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить, нарушены ли права и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе порядок введения в действие и опубликования, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как усматривается из материалов дела и установлено судебной коллегией, Мендруляк-Павлова Е.А. является собственником квартиры 80 в доме 37 по улице Заводской в городе Калининграде, оснащённого действующим мусоропроводом и мусоросборной камерой с постаментом высотой более 0, 5 метра, используемой для накопления твёрдых коммунальных отходов.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 25 марта 2018 года N 145 утверждена территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, в Калининградской области, в соответствии с которой местом накопления твёрдых коммунальных отходов для собственников вышеуказанного многоквартирного дома, оборудованного мусоропроводом, являются мусороприёмные камеры.

Между Мендруляк-Павловой Е.А. и региональным оператором государственным предприятием Калининградской области "Единая система обращения с отходами" заключен договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

Суд первой инстанции, проанализировав положения статей 2, 5, 6 Федерального закона N 89-ФЗ, статьи 4 Закона Калининградской области от 25 ноября 2015 года N 477 "Об отходах производства и потребления в Калининградской области", статью 18 Уставного закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", пришёл к верному выводу о том, что Постановление N 343, отдельные положения которого оспариваются, принято уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением формы, порядка принятия нормативных правовых актов, процедуры его официального опубликования и по данному основанию не оспаривается.

Рассматривая заявленные требования по существу, суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемый подпункт 1 пункта 4 Постановления N 343 нарушает право административного истца на получение коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами путём использования общего имущества собственников многоквартирного дома - мусоропровода, что не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе пункту 10 Правил N 1156, в связи с чем удовлетворил заявленные Мендруляк-Павловой Е.А. требования, признав оспариваемое в части Постановление N 343 недействующими с даты вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия не может согласится с такими выводами суда первой инстанции, исходя из следующего.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов (подпункт 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федеральный закон N 89-ФЗ правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Разграничивая полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области обращения с твёрдыми бытовыми отходами, законодатель предусмотрел, что к полномочиям Российской Федерации относится утверждение правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами (статья 5 Федерального закона N 89-ФЗ), а к полномочиям субъектов Российской Федерации - организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов (статья 6 Федерального закона N 89-ФЗ).

Статьёй 13 Федерального закона N 89-ФЗ предусмотрено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1); организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом (пункт 2).

Положения статьи 13.4 Федерального закона N 89-ФЗ содержат общие требования к местам (площадкам) накопления отходов, в том числе: накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации (пункт 1); накопление отходов может осуществляться путем их раздельного складирования по видам отходов, группам отходов, группам однородных отходов (раздельное накопление) (пункт 2); места (площадки) накопления твёрдых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации, указанным в пункте 1 данной статьи, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункт 3); накопление твёрдых коммунальных отходов осуществляется в соответствии с правилами обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждёнными Правительством Российской Федерации, и порядком накопления (в том числе раздельного накопления) твёрдых коммунальных отходов, утверждённым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 6).

Во исполнение приведённых требований постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156 "Об обращении с твёрдыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 641" утверждены Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Региональный оператор осуществляет сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункт 4 Правил).

Согласно пункту 10 Правил N 1156, в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в местах (площадках) накопления твёрдых коммунальных отходов складирование твёрдых коммунальных отходов осуществляется потребителями следующими способами: в контейнеры, расположенные в мусороприёмных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы) (подпункт а); в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках (подпункт б); в пакеты или другие ёмкости, предоставленные региональным оператором (подпункт в).

Оператор по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, осуществляющий деятельность по транспортированию твёрдых коммунальных отходов, должен владеть мусоровозами, отвечающими общим техническим требованиям и требованиям безопасности, установленным законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (пункт 26 Правил N 1156).

Контейнером является мусоросборник, предназначенный для складирования твёрдых коммунальных отходов, за исключением крупногабаритных отходов; погрузка твёрдых коммунальных отходов - перемещение твёрдых коммунальных отходов из мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов или иных мест, с которых осуществляется погрузка твёрдых коммунальных отходов, в мусоровоз в целях их транспортирования, а также уборка мест погрузки твёрдых коммунальных отходов; мусоровозом - транспортное средство категории N, используемое для перевозки твёрдых коммунальных отходов (пункт 2 Правил N 1156).

Положения п. 8.2.2, 8.2.4 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологическое требование к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" (действующего до 1 марта 2021 года) и п. 4.1 СП 31-108-2002 "Мусоропроводы жилых и общественных зданий и сооружений" устанавливают общие требования к мусоропроводам: мусоропровод должен содержаться в исправном состоянии, быть оборудован устройствам, обеспечивающими возможность его очистки, дезинфекции и дезинсекции; контейнеры и другие емкости, предназначенные для сбора бытовых отходов и мусора, должны вывозиться или опорожняться ежедневно; мусоропровод должен обеспечивать удаление твёрдых бытовых отходов из жилых и общественных зданий и сооружений, а его противопожарное оборудование должно обеспечивать автоматическое пожаротушение в стволе и мусоросборной камере.

СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3, не содержат требований относительно наличия возможности задней или боковой разгрузки контейнеров, расположенных в мусоросборной камере.

Иных требований к контейнерам в мусоропроводных камерах в многоквартирных домах, оснащённых мусоропроводами, вышеуказанные СанПиНы не содержат.

Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённые постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170, также не содержат каких-либо требований к техническим характеристикам контейнеров и к их типу относительно способа загрузки.

Таким образом, в актах федерального уровня отсутствуют правовые нормы, регламентирующие требования к техническим и иным характеристикам контейнеров и бункеров, используемых для накопления твёрдых коммунальных отходов, в том числе по типу их загрузки и процедуре перемещения.

Исходя из того, что федеральное законодательство к полномочиям субъектов Российской Федерации относит организацию деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов, на территории Калининградской области 25 ноября 2015 года принят Закон N 477 "Об отходах производства и потребления в Калининградской области", который разграничивает полномочия органов государственной власти Калининградской области в области обращения с отходами производства и потребления, а также устанавливает основы правового регулирования отдельных вопросов в области обращения с отходами производства и потребления на территории Калининградской области, отнесённых к полномочиям субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об отходах производства и потребления".

В соответствии со статьёй 6 Федерального закона N 89-ФЗ и со статьёй 4 Закона Калининградской области от 25 ноября 2015 года N 477 "Об отходах производства и потребления в Калининградской области" к полномочиям Правительства Калининградской области в сфере обращения с отходами

относится утверждение порядка накопления твёрдых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления).

16 мая 2019 года Правительством Калининградской области принято постановление N 343 "Об утверждении порядка накопления твёрдых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Калининградской области и признании утратившим силу постановления Правительства Калининградской области от 28 сентября 2017 года N 519".

Подпунктом 1 пункта 4 Постановления N 343 предусмотрено, что для накопления твёрдых коммунальных отходов используются контейнеры и бункеры, разгрузка которых осуществляется с использованием мусоровозов с задней загрузкой.

Из пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Таким образом, на основании вышеизложенных норм действующего законодательства с учётом указанных разъяснений Верховного Суда Российской Федерации судебная коллегия приходит к выводу, что поскольку на федеральном уровне не урегулирован вопрос относительно технических характеристик контейнеров и бункеров для накопления твёрдых коммунальных отходов, в том числе по типу их загрузки, Правительство Калининградской области правомочно было ввести на территории Калининградской области соответствующее дополнительное правовое регулирование.

В оспариваемой норме законодатель субъекта Федерации конкретизировал технические характеристики типов контейнеров и бункеров, что не противоречит федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации.

В связи с этим судебная коллегия приходит к выводу, что, указав в оспариваемой норме технические характеристики контейнеров и бун керов для накопления твёрдых коммунальных отходов, Правительство Калининградской области не вышло за пределы своей компетенции и положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не нарушила.

Поэтому оспариваемое в части Постановление N 343 принято в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесённых к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

Кроме того, в оспариваемой части Постановление N 343 постановлением Правительства Калининградской области от 6 июля 2020 года N 457 дополнено пунктом 1.1, согласно которому до 1 января 2022 года приостановлено действие пункта 4 порядка, утверждённого оспариваемым постановлением, в отношении многоквартирных домов с действующими мусоропроводами, постаменты для размещения контейнеров у которых высотой более 0, 5 метра.

При этом, как следует из представленных в суд апелляционной инстанции доказательств, приостановление оспариваемой нормы обусловлено техническим обустройством указанных постаментов для перехода на контейнеры и бункеры с задней загрузкой, что не препятствует бесперебойному вывозу твёрдых коммунальных отходов от мест их накопления и не возлагает на граждан дополнительных обязанностей.

Вопреки доводам административного истца, оспариваемое правовое регулирование не влияет на действия потребителя при выбросе мусора из жилого помещения (места образования твёрдых коммунальных отходов) в контейнер на контейнерной площадке (вне зависимости от вида загрузки) или мусоропровод и не нарушает его права, поскольку в оспариваемой части Постановление N 343 не изменило правовое и фактическое положение его как потребителя в пределах регулирования законодательства об отходах производства и потребления.

Вопросы же, касающиеся ненадлежащей организации деятельности по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на территории Калининградской области, возложенной на регионального оператора, или ненадлежащее исполнение управляющей организацией условий договора управлением многоквартирным домом, на что в своём административном иске указывает административный истец, подлежат разрешению в ином судебном порядке за рамками настоящего административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое в части Постановление N 343 не нарушает и не ограничивает права административного истца в указанных им аспектах, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечёт принятие решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких данных решение суда об удовлетворении административного иска подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных по делу требований.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Калининградского областного суда от 25 января 2021 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска Мендруляк-Павловой Елены Анатольевны отказать.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи