Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 г. по делу N 66а-2725/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Корпачевой Е.С, Кудряшова В.К.

при секретаре Молчановой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3А-210/2021 по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Шестаково" о признании недействующим абзаца 4 статьи 6 Закона Московской области от 27 декабря 2005 года N 269/200-ОЗ "О пожарной безопасности в Московской области" и постановления Губернатора Московской области N 100-ПГ от 4 марта 2020 года "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установления особого противопожарного режима на территории Московской области"

по апелляционной жалобе закрытого акционерного общества "Шестаково" на решение Московского областного суда от 9 февраля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Корпачевой Е.С, объяснения по доводам апелляционной жалобы представителя закрытого акционерного общества "Шестаково" по доверенности Данилушкина И.Ю, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Московской областной Думы по доверенности Хухаревой А.А, Губернатора Московской области по доверенности Ивановой Н.Г, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение не подлежащим отмене,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Московской областной Думы от 14 декабря 2005 года N 2/162-П принят Закон Московской области "О пожарной безопасности в Московской области" от 27 декабря 2005 года N 269/2005-ОЗ (далее также - Закон, Закон о пожарной безопасности в Московской области). Закон подписан Губернатором Московской области, опубликован в официальном издании Московской области газете "Ежедневные Новости. Подмосковье" N 249 30 декабря 2005 года, действует в редакции от 29 сентября 2020 года.

Губернатором Московской области 4 марта 2020 года принято постановление N 100-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, и установления особого противопожарного режима на территории Московской области" (далее также - Постановление, постановление Губернатора Московской области N 100-ПГ). Постановление размещено на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 31 марта 2020 года и опубликовано в газете "Ежедневные Новости. Подмосковье", N 73, 22 апреля 2020 года, "Информационный вестник Правительства Московской области", N 12, 18 июня 2020 года.

Данное постановление признано утратившим силу постановлением Губернатора Московской области от 25 сентября 2020 года N 419-ПГ в связи с отменой особого противопожарного режима на территории Московской области.

Закрытое акционерное общество "Шестаково" (далее также - Общество, административный истец) обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзаца 4 статьи 6 Закона о пожарной безопасности в Московской области и постановления Губернатора Московской области N 100-ПГ.

Свои требования мотивировало тем, что ДД.ММ.ГГГГ Волоколамским городским судом Московской области вынесено решение о привлечении Общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области нарушения Правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима по части 3 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Административный истец указал, что особый противопожарный режим введен на территории Московской области постановлением Губернатора Московской области N 100-ПГ на основании абзаца 4 статьи 6 Закона о пожарной безопасности в Московской области.

Между тем, положения Закона о пожарной безопасности в Московской области в части наделения Губернатора Московской области полномочиями по установлению особого противопожарного режима являются недействительными и не могут быть применены, так как противоречат положениям статьи 30 Федерального закона N 69-ФЗ от 21 декабря 1994 года "О пожарной безопасности" (далее также - Закон N 69-ФЗ, Закон о пожарной безопасности). Абзацы 9 и 14 статьи 19 Закона N 69-ФЗ указывают, что полномочиями по установлению особого противопожарного режима обладают органы местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации поименованы в статье 18 приведенного Федерального закона и расширенному толкованию не подлежат. При этом в рассматриваемом перечне полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по установлению особого противопожарного режима не указаны ни прямо, ни косвенно.

Административный истец отмечает, что на момент введения Закон N 69-ФЗ не содержал в себе определения особого противопожарного режима и соответственно полномочия органов по его введению. Данные положения были введены в связи с совершенствованием разграничения полномочий 18 октября 2007 года, следовательно, воля законодателя была направлена на наделение именно органов местного самоуправления правом на введение особого противопожарного режима.

Общество полагает, что законодателем к компетенции именно органов местного самоуправления недвусмысленно отнесены полномочия по введению особого противопожарного режима, при этом предусмотрено исключение для субъектов Российской Федерации, в которых органов местного самоуправления не может существовать в силу действующего административно- территориального деления, а именно для городов федерального значения.

Решением Московского областного суда от 9 февраля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить судебный акт и принять решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное определение судом имеющих значение для административного дела обстоятельств, несоответствие выводов суда материалам административного дела, а также неверное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, лицами, участвующими в деле, а также прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного решения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились представители Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий по Московской области, Государственного управления гражданской защиты Московской области о времени и месте рассмотрения административного дела извещены надлежащим образом, об отложении разбирательства дела не просили.

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий по Московской области представило ходатайство о рассмотрении административного дела в отсутствие представителя.

На основании части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение апелляционной жалобы в его отсутствие.

Абзацем четвертым статьи 6 Закона о пожарной безопасности в Московской области закреплено, что Губернатор Московской области в пределах своей компетенции устанавливает особый противопожарный режим одновременно на территориях двух и более муниципальных образований либо на всей территории Московской области, а также дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для профилактики и локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры), а также выделяет в указанных целях дополнительные финансовые и материальные средства.

Ввиду возникновения на территории Московской области пожарной опасности, Губернатором Московской области принято постановление N 100-ПГ, которым на территории Московской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установлен особый противопожарный режим с 00 часов 00 минут 30 марта 2020 года.

Оспаривая приведенные положения нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, административный истец исходил из того, что оспариваемое положение Закона о пожарной безопасности Московской области противоречит положениям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, в связи с чем постановление N 100-ПГ принято Губернатором Московской области в отсутствие полномочий на его принятие.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции сделал правильный вывод о соответствии оспариваемых норм федеральному законодательству, обоснованно констатировав, что оспариваемое положение Закона о пожарной безопасности в Московской области не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, а постановление Губернатора Московской области N 100-ПГ принято в пределах компетенции Губернатора Московской области в области пожарной безопасности с соблюдением процедуры его принятия.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Пунктами "б" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что обеспечение общественной безопасности, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

На федеральном уровне вопросы пожарной безопасности урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Субъекты Российской Федерации осуществляют как собственные полномочия, закрепленные за ними (статья 18), так и переданные им полномочия федеральных органов исполнительной власти в области пожарной безопасности (статья 16.1).

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности федеральный законодатель отнес, в том числе, нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции; организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности (абзацы 1-3 статьи 18 Закона N 69-ФЗ).

Закон о пожарной безопасности в статье 1 содержит понятия - пожарная безопасность, меры пожарной безопасности, особый противопожарный режим, как - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (абзац 2); действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности (абзац 7); дополнительные требования пожарной безопасности, устанавливаемые органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях (абзац 17).

В силу статьи 30 Закона N 69-ФЗ в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим.

На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для профилактики и локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).

Пунктами 72.3, 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390, пунктом 9(1) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2007 года N 417 (в редакции действовавшей в юридически значимый период), закреплено, что начало пожароопасного сезона ежегодно устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, исходя из природно-климатических условий, связанных со сходом снежного покрова в лесах.

В свою очередь решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2020 года N АКПИ19-909 пункт 490 признан не противоречащим действующему законодательству в части допускающей принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, устанавливающих начало пожароопасного сезона на территории субъекта Российской Федерации, без учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы пожарной безопасности.

Анализ приведенных положений действующего федерального законодательства в области пожарной безопасности в их совокупности свидетельствует о том, что федеральный законодатель, вопреки доводам апелляционной жалобы, наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями, в том числе, по установлению, в случае необходимости, особого противопожарного режима на соответствующей территории как субъекта Российской Федерации, так и отдельных его муниципальных образований.

Ссылка административного истца на статьи 18 и 19 Закона 69-ФЗ "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности" и "Полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности" как самостоятельно регулирующие их полномочия, судебная коллегия находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм действующего законодательства, поскольку положения федерального законодательства по разграничению полномочий в области пожарной безопасности, в частности по установлению особого противопожарного режима, между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации подлежат рассмотрению в их взаимосвязи с иными положениями Закона N 69-ФЗ, в частности статей 1 и 30, а также иными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы пожарной безопасности.

На территории Московской области в сфере обеспечения пожарной безопасности принят Закон Московской области от 27 декабря 2005 года N 269/2005-ОЗ "О пожарной безопасности в Московской области".

Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности на территории Московской области являются органы государственной власти Московской области, территориальный орган Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - орган, специально уполномоченный решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по Московской области, подразделения федеральной противопожарной службы, осуществляющие обеспечение пожарной безопасности на территории Московской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области (далее - органы местного самоуправления муниципальных образований), организации и граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности на территории Московской области (статья 4).

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", Уставом Московской области Губернатор Московской области обеспечивает и защищает права и свободы человека и гражданина, законность и правопорядок в Московской области.

Губернатор Московской области является председателем Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на территории Московской области, в функции которой входят вопросы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности (пункты 4, 10 постановления Губернатора Московской области от 15 апреля 2019 года N 168-ПГ "Об утверждении Положения о Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в Московской области").

Приведенные положения действующего законодательства свидетельствуют о том, что введение особого противопожарного режима на территории более чем одного муниципального образования Московской области в пределах компетенции Губернатора Московской области.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Апелляционная жалоба каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятого по делу судебного акта, не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, и выражению несогласия с произведенными судом оценкой обстоятельств дела и толкованием норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, выводы, изложенные в судебном акте, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом апелляционной инстанции не допущено.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого судебного решения не установлено.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 9 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Шестаково" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий подпись Копия верна

Судьи подписи Судья