Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 июля 2021 г. по делу N 66а-851/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В, судей Белоногого А.В. и Головкиной Л.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-125/2021 по апелляционной жалобе Лотониной Т.М. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 апреля 2021 года, которым в удовлетворении её административного иска о признании не действующим в части Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя Правительства Санкт-Петербурга Афониной Е.А, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

Правительством Санкт-Петербурга 7 марта 2006 года принято постановление N210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", которым утверждено Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге (далее Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге) (пункт 1.1) и Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге (далее Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге) (пункт 1.2).

Данное постановление внесено в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга 5 апреля 2006 года за регистрационным номером N3099.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Санкт-Петербургские ведомости" от 13 апреля 2006 года N64, "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" от 28 апреля 2006 года N4.

В силу пункта 3.20 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге ответственность за организацию похоронного обслуживания и содержание территории кладбища возлагается на администрацию кладбища, которая обязана обеспечить:

своевременную подготовку могил, захоронение тел (останков) умерших (погибших), урн с прахом, установку надмогильных сооружений;

соблюдение установленных норм предоставления участков земли для погребения и правил подготовки могил;

оказание услуг по уходу за могилами, установке надмогильных сооружений, принятию надмогильных сооружений на сохранность на основании договоров с гражданами;

содержание в исправном состоянии зданий, сооружений, находящихся на территории кладбища, ограждения кладбища, его дорог, площадок, а также их ремонт;

уход за плановыми посадками зелёных насаждений на территории кладбища, их полив и обновление;

работу поливочного водопровода, общественных туалетов, освещения, систематическую уборку территории кладбища (кроме мест захоронений) и своевременный вывоз мусора;

содержание в надлежащем состоянии воинских и братских захоронений;

сохранность механизмов, инвентаря;

предоставление гражданам инвентаря для ухода за могилами;

соблюдение правил пожарной безопасности;

выполнение мероприятий по предупреждению случаев терроризма на кладбище;

охрану кладбища.

Пунктом 9.1 этого же Положения установлено, что администрация кладбища обеспечивает сохранность установленных надмогильных сооружений, склепов.

Согласно пункту 9.2 данного Положения, ответственные за захоронение обязаны содержать склепы, могилы, надмогильные сооружения, живую изгородь могил в надлежащем порядке, своевременно производить поправку могильных холмов, ремонт и окраску надмогильных сооружений, расчистку проходов у могил, осуществлять вынос мусора в специально отведённые места (контейнеры) собственными силами либо по договору на оказание этих услуг с администрацией кладбища.

Лотонина Т.М. обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском, в котором просила признать не действующим пункт 9.2 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, в той мере, в которой это положение с учётом придаваемой ему правоприменительной практикой толкования освобождает администрацию кладбища от обязанности, установленной пунктами 3.20 и 9.1 этого же Положения, по охране на поднадзорных кладбищах надмогильных сооружений от посягательств со стороны третьих лиц, возлагая данную обязанность на лиц, ответственных за захоронение, ссылаясь на его несоответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно, положениям статей 12, 15, 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 5 статьи 17 Федерального закона от 12 января 1996 года N8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", статье 51 Закона Санкт-Петербурга от 4 октября 2006 года N408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 22 апреля 2021 года в удовлетворении иска Лотониной Т.М. отказано (том 2, л.д.7-16).

В апелляционной жалобе Лотонина Т.М. просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск удовлетворить, ссылаясь на неправильное толкование судом норм материального права (том 2, л.д.21-25).

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором представлены возражения (том 2, л.д.40-44).

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца и его представителя, извещённых заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения представителя ответчика и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении иска, суд проанализировал в системном единстве федеральные нормы и нормы регионального законодательства, исследовал материалы дела и представленные доказательства, пришёл к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным исполнительным органом государственной власти с соблюдением предусмотренной законом процедуры его принятия, опубликования и введения в действие. Оценив доводы истца о противоречии оспариваемой нормы нормам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции установилотсутствие такого противоречия.

Судебная коллегия не находит оснований для несогласия с приведёнными выводами суда.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее Закон о погребении и похоронном деле), который устанавливает гарантии погребения умершего с учётом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

В силу пункта 1 статьи 2 Закона о погребении и похоронном деле законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 29 сентября 2015 года N2237-О, положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", взятые во взаимосвязи с его статьёй 79 (абзацы первый и второй части 3), и положения Федерального закона "О погребении и похоронном деле" определяют лишь полномочия органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в области похоронного дела и не предопределяют конкретный порядок организации похоронного дела на их территории.

В развитие приведённых нормативных положений 4 октября 2006 года принят Закон Санкт-Петербурга N408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге" (далее Закон Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге).

Статьёй 3 данного закона установлены полномочия Правительства Санкт-Петербурга по регулированию отношений, связанных с похоронным делом. Так, к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга отнесены: организация похоронного дела, в том числе определение статуса кладбищ, установление видов (комплекса) ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому тарифу; создание специализированной службы Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела, определение порядка её деятельности; определение порядка деятельности и эксплуатации кладбищ и крематориев, расположенных на территории Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; определение стоимости комплекса услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, в соответствии с действующим законодательством; установление требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению; установление санитарных и экологических требований и правил содержания мест погребения.

Пунктом 2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге закреплено, что Правительство Санкт-Петербурга вправе передавать иным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга часть своих полномочий, предусмотренных данным Законом Санкт-Петербурга.

Реализуя эти полномочия, Правительство Санкт-Петербурга 7 марта 2006 года приняло постановление N 210, что по форме нормативного акта согласуется с требованиями пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга.

Это постановление внесено в реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга и опубликовано в соответствующих изданиях, что соответствует требованиям абзаца 4 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 сентября 1995 года N101-14 "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга", действовавшего до 12 августа 2010 года, согласно которому нормативные правовые акты Правительства Санкт-Петербурга подлежат официальному опубликованию в "Вестнике Администрации Санкт-Петербурга" либо иных официальных печатных изданиях Правительства Санкт-Петербурга, официальных печатных изданиях исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

В указанный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения соответствующими постановлениями Правительства Санкт-Петербурга (от 12 мая 2008 года N522 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N210"; от 15 января 2013 года N9 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга"; от 9 ноября N961 "О Правилах благоустройства территории Санкт-Петербурга и о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга"; от 4 апреля 2019 года N190 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N210").

Во взаимосвязи указанного, оспариваемое в части постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", как верно указано судом первой инстанции, принято компетентным исполнительным органом с соблюдением предусмотренной процедуры принятия и его первоначального официального опубликования и последующих опубликований его изменений.

Доводы административного истца о нарушении его прав и законных интересов оспариваемым в части постановлением ввиду его несоответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, правильно признаны судом несостоятельными.

Согласно пункту 2.1.1 ГОСТ 32609-2014. Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения, введённого в действие приказом Росстандарта от 11 июня 2014 года N 551-ст похоронное дело - это самостоятельный вид деятельности, направленный на оказание похоронных и мемориальных услуг населению, связанный с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения.

Пунктом 2.1.4 ГОСТ 32609-2014 установлено, что ритуальные услуги - это результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельности исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений. Под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (примечание к пункту 2.1.4).

Пункт 2.1.15 этого же ГОСТ дано определение лица, ответственного за место захоронения - это лицо, взявшее на себя обязательство обеспечивать надлежащее содержание места захоронения и постоянный уход за ним.

В соответствии со статьёй 2 Закона Санкт-Петербурга от 4 октября 2006 года N408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге":

кладбище - комплекс, включающий земельные участки, здания, сооружения и иные объекты, предназначенные для осуществления погребения, оказания услуг, связанных с погребением, а также содержания мест погребения;

надмогильные сооружения - ограды могил, склепы, памятные, мемориальные и иные сооружения, устанавливаемые на могилах.

Из пункта 1.1 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ, следует, что администрация кладбища - руководители и другие работники, наделённые в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями лицом, заключившим договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.

Пунктом 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге предусмотрено, что лица, заключившие с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляют: погребение умерших (погибших) и оказание услуг по погребению; оказание услуг по погребению на безвозмездной основе в соответствии с гарантированным перечнем; оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому Правительством Санкт-Петербурга тарифу в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О погребении и похоронном деле"; обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших); решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела; погребение умерших (погибших) при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего) или при их невозможности осуществить погребение, а также погребение умерших (погибших), личность которых не установлена; принятие по согласованию с ГУ "Специализированная служба" планировочных решений соответствующего кладбища, оборудование, эксплуатацию и благоустройство его территории, проведение текущего и капитального ремонта.

Из материалов дела следует, что административный истец обращался с иском к администрации Колпинского городского кладбища (обществу с ограниченной ответственностью "Ритуал") о взыскании денежных средств в счёт возмещения ущерба, причинённого повреждением надмогильного сооружения на месте захоронения Лотонина В.К. В обоснование иска было представлено заключение специалиста по досудебному исследованию надмогильного сооружения, установленного на месте захоронения Лотонина В.К. на территории Колпинского городского кладбища, составленного 26 марта 2018 года обществом с ограниченной ответственностью "Экспертно-проектное бюро "Невское", из которого, с учётом внесенных в него изменений на основании письма общества с ограниченной ответственностью "Экспертно-проектное бюро "Невское" от 24 апреля 2018 года N234 (том 1, л.д.239), следует, что излом стелы надмогильного сооружения (полированная плита белого мрамора с нанесёнными на ней сведениями о захороненном лице) у её основания не мог возникнуть вследствие дефектов плиты надгробного сооружения, некачественно выполненных работ по её установке или в результате воздействия ветровых нагрузок; на поверхности плиты механических повреждений в виде ударов, царапин не зафиксировано; наиболее вероятная причина излома стелы надмогильного сооружения - удар твердым тупым или иным предметом с амортизирующей поверхностью (например, удар ногой) по плите в верхнем её сечении, что при незначительной её толщине (20 мм) привело к излому плиты у основания и обрушению (том 1, л.д.223-236, л.д.239).

Решением мирового судьи судебного участка N77 Санкт-Петербурга от 20 декабря 2018 года по гражданскому делу N2-1351/2018-77 удовлетворены исковые требования Лотониной Т.М. к обществу с ограниченной ответственностью "Ритуал" о взыскании денежных средств: в счёт возмещения вреда в пользу Лотониной Т.М. с общества с ограниченной ответственностью "Ритуал" взыскано 5 860 рублей (том 1, л.д.115-117).

Апелляционным определением Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 6 мая 2019 года решение мирового судьи судебного участка N77 Санкт-Петербурга от 20 декабря 2018 года оставлено без изменения (том 1, л.д.120-121).

Определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2019 года апелляционное определение Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 6 мая 2019 года отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение в Колпинский районный суд Санкт-Петербурга (том 1, л.д.126-129).

Апелляционным определением Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 29 января 2020 года решение мирового судьи судебного участка N77 Санкт-Петербурга от 20 декабря 2018 года отменено, по делу принято новое решение об отказе Лотониной Т.М. в удовлетворении исковых требований (том 1, л.д.122-125).

Определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 30 июня 2020 года апелляционное определение Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 29 января 2020 года оставлено без изменения (том 1, л.д.130-133).

Суд первой инстанции, исследовав представленные доказательства, в том числе указанные выше судебные постановления, из мотивировочной части которых усматривается, что основанием для отказа в удовлетворении иска Лотониной Т.М. послужило отсутствие доказательств, подтверждающих наличие вины администрации Колпинского городского кладбища (общества с ограниченной ответственностью "Ритуал") в причинении ущерба и наличие причинно-следственной связи между осуществлением администрацией кладбища деятельности по выполнению работ и оказанию услуг по содержанию и эксплуатации этого кладбища и причинённым ущербом, а равно и отсутствие доказательств, подтверждающих передачу Лотониной Т.М. на сохранность администрации кладбища принадлежащего ей на праве собственности надмогильного сооружения на основании соответствующего договора; приняв во внимание, что представленные судебные акты не содержат правоприменительную практику толкования оспариваемой нормы в обозначенных административным истцом аспектах; учитывая, что оспариваемая норма не предусматривает, что на администрацию кладбища возлагаются обязанности по охране надмогильных сооружений от посягательств со стороны третьих лиц; пришёл к верному выводу об отсутствии противоречия этого пункта нормам, имеющим большую юридическую силу.

Основываясь на правовом анализе приведённого в обжалуемом решении федерального законодательства, с учётом установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции правомерно констатировал, что пункт 9.2 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ не противоречит положениям пункта 5 статьи 17 Закона о погребении и похоронном деле, положениям Закона Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле, поскольку оспариваемой нормой не установлен вид юридической ответственности за осквернение или уничтожение мест погребения, в том числе отличный от предусмотренного в статье 244 Уголовного кодекса Российской Федерации, а равно и не урегулированы обязанности лиц, осуществляющих деятельность в сфере организации похоронного дела, и лиц, принявших на себя ответственность за захоронение.

Правильно признан несостоятельным довод административного истца о противоречии оспариваемой нормы положениям статей 12, 15, 401 Гражданского кодекса Российской Федерации ввиду различного предмета их правового регулирования. По аналогичным основаниям верно указано судом на отсутствие противоречия оспариваемой нормы положениям статьи 5-1 Закона Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле, поскольку данная норма устанавливает правовое регулирование в области организации и порядка обеспечения мерой социальной поддержки в виде компенсации расходов на восстановление надмогильных сооружений за счёт средств Санкт-Петербурга, в то время, как оспариваемая норма вопросы, связанные с организацией и порядком обеспечения мерами социальной поддержки, не затрагивает.

Несостоятелен довод истца о наличии в оспариваемой норме неопределённости её правового регулирования.

Как отмечено ранее, пунктом 3.20 оспариваемого в части Положения предусмотрено, что ответственность за организацию похоронного обслуживания и содержание территории кладбища возлагается на администрацию кладбища, которая обязана, среди прочего, оказывать услуги по уходу за могилами, установке надмогильных сооружений, принятию надмогильных сооружений на сохранность на основании договоров с гражданами; содержать в исправном состоянии здания, сооружения, находящиеся на территории кладбища, ограждения кладбища, его дороги, площадки, а также выполнять их ремонт; предоставлять гражданам инвентарь для ухода за могилами; обеспечивать охрану кладбища.

Организационные полномочия администрации кладбища, конкретизированные в тексте этого положения, характеризуются "разрешительным" аспектом, направленным на санкционирование деятельности хозяйствующих субъектов и иных лиц на территории подведомственного кладбища, и сводятся к выдаче следующих разрешений (согласований):

на погребение в родственную могилу, на участке в пределах ограды родственной могилы или в семейное (родовое) захоронение (пункт 6.7), на погребение урны с прахом в родственную могилу, на участок в пределах ограды родственной могилы или в семейное (родовое) захоронение, а также в родственные могилы на урновых участках и ниши колумбариев (стен скорби) (пункты 6.13 - 6.15), на повторное погребение праха в занятую нишу колумбария (пункт 7.15), на установку или замену надмогильных сооружений (пункт 8.1), на работы по установке, снятию и замене надмогильных сооружений, а также вырубка букв и знаков на надмогильных сооружениях (пункт 8.2), на ограждение могил оградой стандартного размера (пункт 8.6).

При этом каждое захоронение регистрируется администрацией кладбища в книге регистрации захоронений (пункт 7.18); установленные надмогильные сооружения регистрируются администрацией кладбища в книге регистрации установки надмогильных сооружений (пункт 8.9); запись об установке надмогильного сооружения вносится в удостоверение о захоронении (пункт 8.10).

Таким образом, принятие надмогильных сооружений на сохранность является услугой, оказываемой на основании договоров с гражданами, обеспечивается администрацией кладбища, и не входит в противоречие с оспариваемой нормой.

При этом обязанность администрации кладбища обеспечить охрану кладбища не предполагает обязанности по обеспечению охраны конкретных надмогильных сооружений.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом правильно, всем установленным обстоятельствам дана надлежащая оценка, нормы материального права применены верно. Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Лотониной Т.М. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: