Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 г. по делу N 66а-892/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-270/2021 по апелляционной жалобе Харченко Л.Ф. на решение Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года, которым в удовлетворении её административного искового заявления о признании не действующим в части решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения заинтересованного лица, Администрации города Вологды Кургановой О.М, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

Харченко Л.Ф. обратилась в Вологодский областной суд с административным иском, в котором просила признать не действующим решение Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории "адрес"" в части установления функциональной зоны С-3 "Зоны озеленения территорий специального назначения" в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Требования мотивированы тем, что установление в отношении указанного земельного участка, принадлежащего истцу на праве собственности, данной функциональной зоны произведено с нарушением положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации; земельный участок расположен в двух функциональных зонах: Ж-1 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами" и С-3 "Зона озеленения территорий специального назначения"; оспариваемое в части решение нарушает права истца, как собственника объекта недвижимости, поскольку истец лишён возможности распорядиться объектом (перераспределить земельный участок с землями, государственная собственность на которые не разграничена).

Решением Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года в удовлетворении административного иска Харченко Л.Ф. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение суда отменить и принять новое судебное постановление, которым удовлетворить административный иск (том 5, л.д.53-55), мотивируя требования жалобы тем, что в данном случае нарушен принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что не учтено судом первой инстанции при принятии решения.

Относительно апелляционной жалобы Вологодской городской Думой представлены возражения (том 5, л.д.71-73).

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" утверждён генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды (далее Генеральный план города Вологды).

Решение Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" принято уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, опубликовано в установленном порядке, что подтверждается материалами дела и участвующими в деле лицами не оспаривается.

Проверяя указанное решение Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N270 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришёл к выводу, что поскольку в отношении земельного участка, принадлежащего административному истцу, установлен единый градостроительный регламент и неопределённость правового режима его использования отсутствует, то расположение этого участка в двух функциональных зонах само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3 и 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью N кв.м, расположенного по адресу: "адрес"; категория земель - земли населённых пунктов, вид разрешённого использования земельного участка - "для индивидуального жилищного строительства и обслуживания дома".

В соответствии с Генеральным планом города Вологды данный земельный участок расположен в двух функциональных зонах: Ж-1 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами" и С-3 "Зона озеленения территорий специального назначения".

Из представленного фрагмента карты градостроительного зонирования города Вологды усматривается, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в одной территориальной зоне, градостроительный регламент которой не противоречит функциональной зоне, в которой расположена большая часть земельного участка.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплён принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Таким образом, функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.

В соответствии с пунктом 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечёт изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Таким образом, само по себе пересечение границ земельного участка с границей функциональной зоны озеленения территорий специального назначения в отсутствие установления правилами землепользования и застройки нескольких территориальных зон в отношении этого земельного участка (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункты 1 и 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации), не может быть расценено как нарушение градостроительного законодательства.

Правовой режим земельных участков, как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Согласно части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, проанализировав положения частей 1 и 11 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обоснованно указал на то, что подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории. Поскольку в отношении земельного участка истца предусмотрен единый градостроительный регламент, неопределённость правового режима использования земельного участка отсутствует, то отнесение Генеральным планом города Вологды этого участка к двум функциональным зонам не противоречит требованиям градостроительного законодательства.

С учётом того, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующего назначения территории округа, но и на планируемое развитие этой территории; то генеральный план несёт функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения; при этом градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

При таком положении судебная коллегия соглашается с выводом суда об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, поскольку вывод суда соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

При этом судебная коллегия учитывает правовую позицию Европейского Суда по правам человека, согласно которой в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N387-О, от 15 июля 2010 года N931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Довод, что правила землепользования и застройки городского округа города Вологды не соответствует генеральному плану данного округа, не может являться предметом проверки в рамках данного административного дела, исходя из предмета административного иска.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы о невозможности использования земельного участка в соответствии с установленным видом разрешённого использования подлежат отклонению, поскольку данное обстоятельство не свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом судебная коллегия отмечает, что в силу положений пункта 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешённого использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, решение Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не имеется.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского областного суда от 11 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Харенко Л.Ф. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: