Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 08 июля 2021 г. по делу N 66а-686/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Никитиной Г.Н, Захарова Е.И, при секретаре судебного заседания Грейсман А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-11/2021 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Адылова Д.В. к Сахалинской областной Думе о признании недействующим в части закона Сахалинской области "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Сахалинской области", по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Адылова Д.В. на решение Сахалинского областного суда от 08 апреля 2021 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, возражения на апелляционную жалобу представителей Губернатора Сахалинской области Стадник В.В. и Яковлевой Т.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

16 февраля 2017 года Сахалинской областной Думой принят и 06 марта 2017 года губернатором Сахалинской области обнародован закон Сахалинской области N 15-ЗО "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Сахалинской области" (далее - Закон N 15-ЗО); опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 07 марта 2017 года, в газете "Губернские ведомости" от 10 марта 2017 года N 40 (5168).

Согласно статье 1 Закона N15-ЗО проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным в городском округе "Город Южно-Сахалинск", а также в иных городских округах в Сахалинской области, включенных в следующий перечень: 1) Углегорский городской округ; 2) городской округ "Александровск-Сахалинский район" Сахалинской области; 3) "Анивский городской округ"; 4) городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации; 5) Корсаковский городской округ Сахалинской области; 6) "Курильский городской округ"; 7) "Макаровский городской округ" Сахалинской области; 8) "Невельский городской округ" Сахалинской области Российской Федерации; 9) "Городской округ Ногликский"; 10) городской округ "Охинский"; 11) Поронайский городской округ; 12) Северо-Курильский городской округ; 13) городской округ "Смирныховский"; 14) "Томаринский городской округ" Сахалинской области; 15) "Тымовский городской округ"; 16) "Холмский городской округ" Сахалинской области; 17) "Южно-Курильский городской округ" (часть 1).

Городские округа, указанные в части 1 настоящей статьи, включены в перечень городских округов в Сахалинской области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и проведение экспертизы муниципальных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, являются обязательными, при соответствии их следующим критериям: 1) наделение органов местного самоуправления городских округов в Сахалинской области государственными полномочиями Сахалинской области в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 2) численность населения, постоянно проживающего на территории городского округа в Сахалинской области, по данным статистического наблюдения, на 1 января года, предшествующего текущему году, составляет не менее двух тысяч человек; 3) число субъектов предпринимательской, инвестиционной и иной экономической деятельности, учтенных в границах территории городского округа в Сахалинской области, на 1 января года, предшествующего текущему году, составляет не менее 10 на одну тысячу человек, постоянно проживающих на территории городского округа (часть 2).

Индивидуальный предприниматель Адылов Д.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Сахалинской областной Думе о признании недействующей части 2 статьи 1 Закона N 15-ЗО.Требования мотивированы тем, что в нарушение положений части 5 статьи 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) оспариваемой нормой не определены критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в перечень муниципальных образований, муниципальных и городских округов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в Сахалинской области, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.

Административный истец, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя и проживающий в городе Южно-Сахалинске Сахалинской области, осуществляющий предпринимательскую деятельность на территории нескольких муниципальных образований Сахалинской области, считает, что оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает его права и обязанности, поскольку не проведение процедуры оценки регулирующего воздействия или ее проведение с нарушением требований федерального законодательства не приводит к достижению целей, направленных на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, а именно: выявлению положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов. Также указывает на то, что приведенные в административном иске обстоятельства свидетельствуют о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов в связи с отсутствием или неопределенностью условий или оснований принятия решения, отсутствием и неполнотой административных процедур - отсутствием порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Решением Сахалинского областного суда от 08 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Адылова Д.В. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, выражая мнение о неопределенности содержания оспариваемой нормы нормативного правового акта, поскольку не установлены порядок, условия и органы государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления, уполномоченные определять соответствие городских округов в Сахалинской области критериям, закрепленным в пунктах 2 и 3 части 2 статьи 1 Закона N 15-ЗО, кроме того оспариваемый нормативный правовой акт не учитывает интересы самозанятых граждан, которые в настоящее время также являются субъектами экономической деятельности, но не подлежат регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей.

Относительно доводов апелляционной жалобы со стороны Губернатора Сахалинской области, прокуратуры Сахалинской области представлены возражения.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения представителей Губернатора Сахалинской области, заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Согласно части 1 статьи 14, части 1 статьи 15, статьям 16 и 19, части 2 статьи 18 Устава Сахалинской области от 09 июля 2001 года N 270, законодательным (представительным) органом государственной власти в Сахалинской области является Сахалинская областная Дума, которая в силу статей 2 и 42 Регламента Сахалинской областной Думы, утвержденного постановлением Сахалинской областной Думы от 27 ноября 2003 года N 8/11/409-3, принимает законы Сахалинской области, вносит в них изменения

Судом правильно сделан вывод о том, что Закон N 15-ЗО принят органом законодательной власти субъекта Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий по вопросу, отнесенному к предмету ведения субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку принятия, а также введения его в действие, в том числе порядку опубликования.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что нормативный правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Так, в соответствии со статьей 46 Федерального закона N 131-ФЗ проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, за исключением:

1) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;

2) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения (часть 3).

Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов (часть 5).

Законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных районов, муниципальных и городских округов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. При этом законом субъекта Российской Федерации определяются критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий (часть 6).

Исходя из содержания части 6 статьи 46 Федерального закона N 131-ФЗ следует, что критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в указанный перечень определяются законами субъектов Российской Федерации. Объективные особенности осуществления местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, в том числе объем возложенных на них государственных полномочий определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно.

Статьей 1 Закона N 15-ЗО определено, что проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным в городском округе "Город Южно-Сахалинск", а также определен перечень иных городских округов в Сахалинской области, где также проводится такая оценка при условии их соответствия критериям, определенным в части 2 статьи 1 Закона N15-ЗО.

К таким критериям отнесены численность населения, постоянно проживающего в городском округе, число субъектов предпринимательской, инвестиционной и иной экономической деятельности, учтенных в границах территории городского округа, а также наличие переданных такому городскому округу государственных полномочий.

Согласно возражениям представителя Губернатора Сахалинской области соотношение численности населения муниципального образования и численности количества субъектов предпринимательской деятельности свидетельствует об экономической активности муниципального образования и её влияния на социально-экономическое развитие области.

Таким образом, именно экономическая активность, определенная посредством указанного соотношения, отличает одно муниципальное образование от другого и с учетом возложенных государственных полномочий является особенностью осуществления местного самоуправления в Сахалинской области, в связи с чем несостоятельными являются доводы апелляционной жалобы о том, что установленные критерии не раскрывают особенностей осуществления местного самоуправления в Сахалинской области.

Судебная коллегия считает верным вывод суда об отсутствии неопределенности оспариваемой правовой нормы.

Суд первой инстанции, проанализировав постановление Правительства Сахалинской области от 24 апреля 2020 года N 198, которым утверждено Положение о министерстве экономического развития Сахалинской области, сделал обоснованный вывод о том, что указанный орган исполнительной власти Сахалинской области вправе инициировать внесение соответствующих изменений в перечень городских округов, в которых проведение соответствующих оценки и экспертизы является обязательным.

Также суд учел, что в части 1 статьи 1 Закона N 15-ОЗ установлен актуальный перечень городских округов Сахалинской области (все муниципальные образования Сахалинской области), в которых оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертиза муниципальных правовых актов проводятся обязательно, как соответствующих критериям, изложенным в части 2 статьи 1 Закона N 15-ЗО.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем оснований для его отмены или изменения не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сахалинского областного суда от 08 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца индивидуального предпринимателя Адылова Д.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вынесения в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Сахалинский областной суд.

Председательствующий

О.Е. Красикова

Председательствующий

О.Е. Красикова

Судьи

Г.Н. Никитина

Е.И. Захаров

Мотивированное апелляционное определение составлено 16 июля 2021 года.