Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 20 апреля 2021 г. по делу N 33а-7752/2021

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

Председательствующего

Ильичевой Е.В.

Судей

Есениной Т.В, Поповой Е.И.

при секретаре

Шибановой С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 20 апреля 2021 года административное дело N2а-1982/2020 по апелляционной жалобе Щербаковой Г.А. на решение Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 2 июля 2020 года по административному исковому заявлению Щербаковой Г.А. к администрации Кировского муниципального района Ленинградской области, Главе Кировского муниципального района Ленинградской области об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Ильичевой Е.В, выслушав объяснения представителя административного истца Щербаковой Г.А. - Рази А.Е, представителя административного ответчика администрации Кировского муниципального района Ленинградской области - Грачевой Е.Ю, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Щербакова Г.А. обратилась в Василеостровский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным решение заместителя главы администрации Кировского муниципального района Ленинградской области от 28 ноября 2019 года N Щ-693/034-3, как не соответствующее пункту 13 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Возложить на административного ответчика обязанность принять решение об установлении в отношении принадлежащих ей земельных участков вида разрешенного использования "Скотоводство. Код 1.8", которое направить для регистрацию в соответствующий орган регистрации прав с целью внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельных участков.

В обоснование административного иска ссылалась на то, что является собственником земельных участков в названном районе Ленинградской области, которые относятся к категории "сельскохозяйственное назначение", вид разрешенного использования "сельскохозяйственное производство". Действующие в муниципальном образовании Правила землепользования и застройки, утвержденные решением от 23 июня 2016 года N 2), относят принадлежащие ей земельные участки к "зоне сельскохозяйственных угодий". Утвержденный приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 Классификатором видов разрешенного использования земельных участков предусматривает определенные виды разрешенного использования. Установленные Правилами землепользования и застройки муниципального образования виды разрешенного использования не соответствуют видам разрешенного использования, установленным названным Классификатором. Обратившись в администрацию муниципального образования с заявлением, Щербакова Г.А. просила изменить вид разрешенного использования земельных участков на "скотоводство, код 1.8". Однако административный ответчик в нарушение положений действующего законодательства отказал в приведении правового режима земельных участков, установленного Правилами землепользования и застройки, в части разрешенного использования земельных участков в соответствие с действующим Классификатором.

Щербакова Г.А. указывала, что административный ответчик при принятии оспариваемого решения от 28 ноября 2019 года не принял во внимание, что она не просила о внесении изменений в Правила землепользования и застройки о виде разрешенного использования земельных участков, но она использовала предусмотренное пунктом 13 статьи 34 Федерального закона N 171 ФЗ от 23 июня 2014 года право на внесение изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельных участков с целью установления соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в кадастре, и видом разрешенного использования земельных участков, предусмотренным Классификатором. Названный Классификатор предусматривает возможность ведения скотоводства на сельскохозяйственных угодьях.

Решением Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 2 июля 2020 года (с учетом дополнительного решения от 23 декабря 2020 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене состоявшегося решения суда и принятии нового, полагает решение постановленным при неправильном применении норм права и оценке доказательств.

В заседание суда апелляционной инстанции административный истец - Щербакова Г.А, административный ответчик глава администрации Кировского муниципального района Ленинградской области - Кольцов А.В. не явились, извещены судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, о причинах своей неявки в судебное заседание не известили, в связи с чем, судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150 и статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителей стороны административного истца и административного ответчика, судебная коллегия приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, административный истец является собственником земельных участков с кадастровыми номерами: N.., N.., N... N.., N.., N.., N.., N.., N.., N.., N.., N.., N.., N.., N.., N.., N... N... N.., N.., N... N... N... N.., N... N... N...

Как следует из представленной выписки из Правил землепользования и застройки муниципального образования Суховское сельское поселение Кировского муниципального района Ленинградской области, утвержденных решением совета депутатов Кировского муниципального района Ленинградской области второго созыва от 23 июня 2014 года N 42, земельный участок площадью 1090041 кв.м с кадастровым номером N.., местонахождение: Ленинградская область, Кировский район, ЗАО "Ладога", относится к территориальной зоне С1, зоне сельскохозяйственных угодий.

Для зоны сельскохозяйственных угодий градостроительные регламенты не устанавливаются. Данная территория предназначена: для обработки пашни и паров для производства зерновых культур; для выпаса сельскохозяйственных животных; для заготовки сена; для обработки земли с целью улучшения или создания лугов и пастбищ; для выращивания различного рода деревьей, кустарников, лесных плодовых ягодных и декоративных растений, лекарственных растений, овощных и цветочных культур (л.д. 73).

Земельные участки, принадлежащие Щербаковой Г.А, расположены в указанной территориальной зоне С1.

Щербакова Г.А. обратилась в администрацию Кировского муниципального района Ленинградской области с заявлением от 7 октября 2019 года об изменении вида разрешенного использования принадлежащих ей земельных участков с "сельскохозяйственное производство" на "Скотоводство, код 1.8" (л.д. 18-20).

Согласно ответу NЩ-693/038-3 от 28 ноября 2019 года, административному истцу отказано в установлении вида разрешенного использования земельных участков на "Скотоводство" (код 1.8), в связи с тем, что указанные земельные участки расположены в границах функциональной зоны сельскохозяйственных угодий, для которых действующим законодательством установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель, в том числе недопущение их застройки и выведение таких земель из сельскохозяйственного оборота. Пунктом 1 статьи 79 Земельного Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат охране. В соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются. В связи с чем, требуемый вид разрешенного использования для земельных участков не может быть признан соответствующим Классификатору видов разрешенного использования земельных участков (л.д. 21).

Разрешая спор, суд установил, что принадлежащие административному истцу земельные участки относятся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения. Капитальное строительство на таких земельных участках не разрешается. Вместе с тем, требуемый административным истцом вид разрешенного использования "Скотоводство" допускает размещение объектов капитального строительства на землях сельскохозяйственного назначения.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку для указанных в заявлении Щербаковой Г.А. земельных участков градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования не устанавливаются, то использование земельных участков должно производиться в соответствии с предусмотренными Классификатором видами разрешенного использования земельных участков, соответствующими положениям пункта 11 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, не предусматривающими размещение объектов капитального строительства, в связи с чем, администрация обоснованно отказала в установлении соответствия требуемого вида разрешенного использования выше перечисленных земельных участков по классификатору ? "скотоводство" (код 1.8.).

Судебная коллегия полагает, что данный вывод суда основан на правильном применении к рассматриваемым правоотношениям положений Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, что подтверждается представленными при рассмотрении спора доказательствами, которым судом первой инстанции дана полная и всесторонняя оценка в соответствии со статьями 59, 62, 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Так, согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона N172-ФЗ от 21 декабря 2004 года (ред. от 1 мая 2019 года) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных: 1) с консервацией земель; 2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; 3) с установлением или изменением черты населенных пунктов; 4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи; 5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса; 6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; 7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; 8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель; 9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных

вариантов размещения этих объектов.

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации относит пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) к сельскохозяйственным угодьям.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования Суховское сельское поселение Кировского муниципального района Ленинградской области земельные участки административного истца расположены в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (кодовое обозначение зоны ? С1).

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пункты 1 и 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

На дату возникновения спорных правоотношений действовал Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации N 540 от 1 сентября 2014 года "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков". Однако данный приказ не может рассматриваться как нормативный правовой акт, определяющий порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Ссылки административного истца на то, что Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" безусловно обязал органы местного самоуправления на приведение в соответствие Классификатору видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения по заявлению собственника земельного участка, не могут быть приняты как обоснованные.

Согласно статье 34 указанного закона разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (часть 11).

До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков (часть 12).

По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (часть 13).

Исходя из смысла данной нормы закона, решать вопрос о приведении в соответствие разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков вправе только органы, уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка.

При этом, из содержания пункта 13 приведенной статьи 34 не следует, что такое заявление подлежит удовлетворению муниципальным органом без обсуждения вопроса о том, может ли требуемый заявителем вид разрешенного использования быть выбранным для земель сельхозугодий.

Судебная коллегия полагает, что из содержания указанного пункта следует обязанность уполномоченного государственного органа принять решение по заявлению. В рассматриваемом случае такое решение административным ответчиком принято. Стороной административного ответчика при принятии решения обоснованно учтено, что определенный Правилами землепользования и застройки вид разрешенного использования земельного участка не предполагает возведения на нем объектов капитального строительства, в то время как требуемый административным истцом вид использования земельного участка "Скотоводство" предполагает такое право у собственника земельного участка.

Так, в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются в числе прочих на земли сельскохозяйственного назначения.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Согласно части 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

В соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, земли сельскохозяйственного назначения предназначены для ведения сельского хозяйства. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1 - 1.20.

Одним из видов сельскохозяйственного использования земельных участков является скотоводство (код 1.8). Такой вид использования предусматривает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с разведением сельскохозяйственных животных (крупного рогатого скота, овец, коз, лошадей, верблюдов, оленей); сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, производство кормов, размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (определения от 24 марта 2015 года N 671-О, от 28 сентября 2017 года N 1919-О и др.).

Указанный принцип земельного законодательства реализуется, в том числе, посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением, при этом сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (абзац второй статьи 42 и пункт 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации). Возможность же изменения вида использования земельных участков в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах предусмотрена лишь при изменении вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (пункт 11 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2018 года N 1219-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Штабского Михаила Евгеньевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 7 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").

Таким образом, при рассмотрении настоящего спора судебной коллегией не выявлены такие нарушения материального либо процессуального права, которые могли бы привести к отмене решения суда, поскольку выводы суда основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующих спорные правоотношения.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку обстоятельств, установленных судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные выводы и выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

При указанных обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции является законным, обоснованным и не подлежит отмене по доводам апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 2 июня 2020 года (с учетом дополнительного решения от 23 декабря 2020 года) оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев в Третий кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационной жалобы через суд вынесший решение.

Председательствующий:

Судьи: