Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2021 г. по делу N 66а-2130/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Батялова В.А, Савинова К.А.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя Приволжского транспортного прокурора к Казанской городской Думе Республики Татарстан о признании недействующим пункта 12 Правил благоустройства города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 18 октября 2006 года N 4-12 по апелляционной жалобе Казанской городской думы Республики Татарстан на решение Верховного суда Республики Татарстан от 14 апреля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты", судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Казанской городской Думы Республики Татарстан от 18 октября 2006 года N 4-12 утверждены Правила благоустройства города Казани Республики Татарстан (далее - Правила).

Указанное решение и Правила опубликованы в газете "Казанские ведомости" N 239/240 от 25 октября 2006 года.

В настоящее время Правила действуют в редакции, утвержденной решением Казанской городской Думы от 28 октября 2015 года N 19-2, опубликованным в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 5 ноября 2015 года N 43 (324), с. 80, с учетом изменений, внесенных решением Казанской городской Думы от 17 апреля 2018 года N 20-25.

Пунктом 12 Правил предусмотрено, что железнодорожные пути, проходящие на территории города Казани, в пределах полосы отчуждения, переезды и пешеходные переходы через пути содержатся силами организаций, эксплуатирующих данные сооружения.

Заместитель Приволжского транспортного прокурора обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приведенных норм Правил.

Требования мотивированы тем, что оспариваемые нормы Правил создают конкуренцию и несогласованность муниципальных правовых актов и федеральных норм в системе законодательства и порождают правовую неопределенность. По мнению прокурора, такое правовое регулирование не находится в компетенции органов местного самоуправления и может быть осуществлено только федеральным законом.

Решением Верховного суда Республики Татарстан от 13 апреля 2021 года постановлено: административное исковое заявление заместителя Приволжского транспортного прокурора удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 12 Правил благоустройства города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 18 октября 2006 года N 4-12.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" Республики Татарстан.

В апелляционной жалобе Казанская городская Дума просила решение Верховный Суд Республики Татарстан от 13 апреля 2021 года отменить. В обосновании жалобы указала, что судом первой инстанции не были учтены положения статьи 45.1 Федерального закона N131-ФЗ. Судом первой инстанции не была дана оценка доводу Казанской городской думы относительно применения к спорным правоотношениям положений пункта 28 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 25 декабря 2018 года N50.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Приволжским транспортным прокурором представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых административный истец просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонил, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции в обжалуемой части проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, объяснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

При этом законодательный орган местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории городского округа и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации земли промышленности и иного специального назначения, занятые, в том числе федеральным транспортом, путями сообщения, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, являются федеральной собственностью.

Согласно пункту 2 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земельные участки в частности для размещения железнодорожных путей и установления полос отвода.

В силу пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" правовое регулирование в области железнодорожного транспорта находится в ведении Российской Федерации.

При этом в соответствии с положениями пункта 2 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации порядок установления и использования полос отвода определяется Правительством Российской Федерации.

Правила установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 года N 611.

В пункте 4 названных Правил предусмотрено, что в границах полосы отвода в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта заинтересованная организация обязана обеспечить следующий режим использования земельных участков: а) не допускать размещение капитальных зданий и сооружений, многолетних насаждений и других объектов, ухудшающих видимость железнодорожного пути и создающих угрозу безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта; б) не допускать в местах расположения инженерных коммуникаций строительство и размещение каких-либо зданий и сооружений, если это угрожает безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а в местах расположения водопроводных, канализационных сетей и водозаборных сооружений - проведение сельскохозяйственных работ; в) не допускать в местах прилегания к сельскохозяйственным угодьям разрастание сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительности; г) не допускать в местах прилегания к лесным массивам скопление сухостоя, валежника, порубочных остатков и других горючих материалов; д) отделять границу полосы отвода на участках курсирования поездов на паровозной тяге от опушки естественного леса противопожарной опашкой шириной от 3 до 5 метров или минерализованной полосой шириной не менее 3 метров.

Кроме этого, в соответствии с приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 15 мая 1999 года N 26Ц утверждено Положение о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, согласно пункту 3 которого содержание полосы отвода должно соответствовать градостроительным, экологическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным и иным требованиям, устанавливаемым нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В разделе 2 названного Положения предусмотрены требования, предъявляемые к содержанию полосы отвода для обеспечения безопасности движения и эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом, безопасности населения, нормальной эксплуатации инженерных сооружений и других объектов федерального железнодорожного транспорта.

В пункте 5 Правил нахождения граждан и размещения объектов в зонах повышенной опасности, выполнения в этих зонах работ, проезда и перехода через железнодорожные пути, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2007 года N 18, установлено, что с целью предупреждения случаев травмирования граждан при их нахождении в зонах повышенной опасности и недопущения гражданами действий, указанных в пунктах 10 и 12 данных Правил, владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта предусматривается проведение работ, в том числе по обеспечению содержания пассажирских платформ, пешеходных переходов, тоннелей, мостов и других объектов инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожных путей всеобщего пользования в исправном техническом и безопасном для движения и (или) нахождения граждан состоянии.

В подпункте 2 пункта 1 Условий эксплуатации железнодорожных переездов, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 31 июля 2015 года N 237, определено, что названные Условия устанавливают требования к устройству, оборудованию, содержанию и ремонту железнодорожных переездов, участков автомобильных дорог, расположенных в границах железнодорожных переездов и на подходах к ним.

Из материалов дела следует, что 24 августа 2015 года проведены публичные слушания по проекту решения Казанской городской Думы от 28 октября 2015 года N 19-2 "О внесении изменений в решение Казанской городской Думы "О Правилах благоустройства города Казани", которым Правила изложены в новой редакции.

Данные публичные слушания были назначены постановлением Мэра города Казани от 30 июля 2015 года N 101, опубликованным в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 6 августа 2015 года N 30 (311), с. 15.

По результатам публичных слушаний составлено заключение, которое было опубликовано в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 15 октября 2015 года N 40 (321), с. 79.

Решение Казанской городской Думы от 17 апреля 2018 года N 20-25 о внесении изменений в отдельные положения Правил было принято после проведения публичных слушаний, назначенных постановлением Мэра города Казани от 22 февраля 2018 года N 20 (опубликовано в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 1 марта 2018 года N 7 (439), с. 51), по результатам которых составлено соответствующее заключение (опубликовано в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 29 марта 2018 года N 11 (443), с. 279).

Пунктом 12 Правил благоустройства города Казани предусмотрено, что железнодорожные пути, проходящие на территории города Казани, в пределах полосы отчуждения, переезды и пешеходные переходы через пути содержатся силами организаций, эксплуатирующих данные сооружения.

Посчитав, что данный пункт Правил не соответствует требованиям законодательства РФ обратился в суд с соответствующим административным исковым заявлением.

Рассматривая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что полномочий у Казанской городской Думы для регулирования вопросов, связанных с содержанием земель железнодорожного транспорта, железнодорожных путей и сооружений инфраструктуры железнодорожного транспорта, не имелось, поскольку эти вопросы составляют предмет ведения Российской Федерации и нашли свое разрешение на федеральном уровне.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции считает, что он сделан на основе правильного применения норм права при надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

Оспариваемые положения Правил благоустройства, в той части, которая касается регулирования вопросов благоустройства территорий и земельных участков железнодорожного транспорта, без учета приведенных выше нормативных предписаний, имеющих большую юридическую силу и без ссылок на них, создают правую неопределенность и двусмысленность правовых норм, влекущих за собой недостижимость их единообразного понимания и применения, постольку они не могут быть признаны соответствующими требованиям законодательства.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования препятствует адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод (Постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П, от 2 июня 2015 года N 12-П, от 19 июля 2017 года N 21-П и другие).

Удовлетворяя исковые требования, суд, сославшись на положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Правила установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 года N 611, и другие нормативные акты, пришел к обоснованным выводам о необходимости удовлетворения заявленных прокурором требований.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно статье 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части, этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Судебная коллегия находит указанные выводы суда первой инстанции правильными, основанными на верном применении норм процессуального права и разъяснений высшей судебной инстанции.

Все юридически значимые обстоятельства определены правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не были учтены положения статьи 45.1 Федерального закона N131-ФЗ подлежит отклонению, поскольку основан на неправильном толковании указанной правовой нормы.

Ссылка на то, что судом первой инстанции не была дана оценка доводу Казанской городской думы относительно применения к спорным правоотношениям положений пункта 28 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 25 декабря 2018 года N50 не может служит основанием для отмены принятого по делу решения, поскольку в данном случае административным ответчиком пункт 12 Правил благоустройства г.Казани был принят без учета указанных выше положений законодательства РФ.

Вопреки доводам подателя жалобы, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено; выводы, изложенные в судебном акте, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного суда Республики Татарстан от 14 апреля 2021 года - оставить без изменения, апелляционную жалобу Казанской городской Думы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара), в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 июля 2021 года

Председательствующий

Судьи: