Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 г. по делу N 66а-2301/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Савинова К.А, при секретаре ФИО9

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Попова С.С. о признании недействующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, по апелляционным жалобам Главы городского округа Самары, Департамента градостроительства городского округа Самары на решение Самарского областного суда от 27 апреля 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО8, полагавшего решение суда подлежим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N539 утвержден Генеральный план городского округа Самары (далее - Генеральный план) с последующим внесением в него изменений решениями Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, от 6 сентября 2012 года N 252, от 25 июля 2013 года N 350, от 24 апреля 2014 года N 421, от 20 сентября 2016 года N 124, от 5 декабря 2019 N 477 Указанное решение официально опубликовано в издании "Самарская Газета", N59(3852) от 3 апреля 2008 года (карты и схемы), N 64(3857) от 10 апреля 2008 года.

Среди прочего Генеральный план включает Схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" (далее - Схема N 5) с отображением красных линий застройки. Изменения, внесенные решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на Схему N 5, опубликованы в "Самарской Газете" N 29 (4806) от 18 февраля 2012 года.

Попов С.С. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником жилого дома, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: "адрес"

Схемой N 5, входящей в состав Генерального плана, определено, что земельный участок частично располагается на территории общего пользования.

Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и в оспариваемой части нарушает его права и законные интересы, поскольку препятствует в приобретении в собственность земельного участка.

Решением Самарского областного суда от 27 апреля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самары, утверждённый решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N539 в редакции решения Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года N181, в части установления на Схеме N5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N.

В апелляционных жалобах Глава городского округа Самары и Департамент градостроительства городского округа Самары, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Вывод суда о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, не обоснован, так как данной нормой предусмотрено отображение в документах территориального планирования границ автомобильной дороги, кроме того судом первой инстанции не были учтены подлежащие применению положения статей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Указывают на право органов местного самоуправления изменять месторасположения красных линий. Полагают необоснованной ссылку суда первой инстанции на приказ Минстроя России от 25 апреля 2017 года N742/пр, поскольку акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Административный истец был вправе уточнить границы земельного участка в установленном законом порядке, однако в административном порядке с соответствующим заявлением не обращался.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов участвующим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Заслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учётом названных положений суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что указанные нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, доведены до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Из материалов дела следует, что ФИО1 является собственником жилого дома с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв. м по адресу: "адрес", расположенного на земельном участке с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв. м по адресу: "адрес"

ДД.ММ.ГГГГ министерство имущественных отношений Самарской области отказало Попову С.С. в предварительном согласовании предоставления в собственность за плату земельного участка, в том числе в связи с расположением части земельного участка в границах красных линий.

Согласно сведениям Департамента градостроительства городского округа Самары, земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах красных линий.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что Генеральный план в оспариваемой части не соответствует градостроительному законодательству, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права. Довод апелляционной жалобы о соответствии Схемы N 5 градостроительному законодательству, действовавшему на дату ее включения в Генеральный план, отклоняются судебной коллегией как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства в силу следующего.

В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на 7 февраля 2012 года, красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит, в том числе, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план решением Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года N181, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период регламентировались также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 года N150, которая утратила силу с 23 июля 2018 года (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации N150), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 года N18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей ГрК РФ.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 также следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно Таблице соответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N190-ФЗ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 года N85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности", проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории).

В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

При этом следует также учесть, что в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 году, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционных жалоб, согласуются и с положениями ГрК РФ в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Так, как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N242-0, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Способ защиты нарушенного права является исключительной прерогативой лица, чьё право нарушено, в связи с чем наличие возможности обращения в административный орган, не лишает административного истца возможности обратится за судебной защитой, обязательной досудебной процедуры разрешения споров данной категории не предусмотрено.

Судебные акты, на которые ссылаются заявители жалоб, преюдициального значения для возникшего спора не имеют.

Наличие у органов местного самоуправления права изменять месторасположения красных линий, а также иные доводы жалобы не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 27 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Главы городского округа Самары, Департамента градостроительства городского округа Самары - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 30 июля 2021 года.

Председательствующий

Судьи