Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 июля 2021 г. по делу N 8а-16923/2021[88а-16869/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Гайдарова М.Б, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Бочаровой Л.М, Ворониной И.В, Назиной Т.М. на решение Московского областного суда от 12 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Бочаровой Л.М, Ворониной И.В, Назиной Т.М. к министерству имущественных отношений Московской области о признании недействующим в части административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов".

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, объяснения представителя министерства имущественных отношений Московской области Кругловой М.С, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляцонно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу неподлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 13.2.25 "Отсутствие прав заявителя на объект капитального строительства, расположенный на земельном участке" административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов", утвержденного распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N 15ВР-1814.

В обосновании заявленных требований указали, что в период с 2012 года по 2016 год прошли процедуру предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без торгов, в том числе за счет собственных средств осуществлены мероприятия по выполнению в отношении испрашиваемых земельных участков кадастровых работ и постановке на государственный кадастровый учет. На основании протокола Межведомственной комиссии по вопросам земельно-имущественных отношений Московской области администрацией Воскресенского муниципального района Московской области принято решение об отказе в согласовании проекта договора аренды в связи с нарушением процедуры опубликования извещения о предоставлении земельного участка. В 2019 году административные истцы повторно обратились за предоставлением государственной услуги через МФЦ, по результатам рассмотрения которой также принято решение об отказе в предоставлении государственной услуги в связи с отсутствием прав заявителя на объект капитального строительства, расположенный на земельном участке. Однако на земельных участках отсутствуют объекты капитального строительства, находящиеся в собственности иных лиц.

Полагают, что оспариваемое положение принято органом власти с превышением компетенции в области земельного законодательства и противоречит статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, содержащей исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Решением Московского областного суда от 12 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 апреля 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной 3 июня 2021 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 17 июня 2021 года, Бочарова Л.М, Воронина И.В, Назина Т.М. просят состоявшиеся по делу судебные акты отменить как принятые с нарушением норм материального и прицельного права и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Доводы кассационной жалобы повторяют основания административного иска, позицию стороны в судах первой и апелляционной инстанций и сводятся к тому, что оспариваемый пункт 13.2.25 административного регламента противоречит земельному законодательству Российской Федерации и принят административным ответчиком с превышением компетенции в области земельного законодательства.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Согласно пункту 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами, как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Из содержания статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Распоряжением министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N 15ВР-1814 утвержден административный регламент предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов" (далее административный регламент). Указанное распоряжение опубликовано на официальном сайте министерства имущественных отношений Московской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 16 января 2019 года и 21 января 2019 года - в газете "Ежедневные новости. Подмосковье".

Пункт 13.2.25 административного регламента в качестве основания для отказа в предоставлении государственной услуги предусматривает отсутствие прав заявителя на объект капитального строительства, расположенный на земельном участке.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что отсутствуют основания для признания пункта 13.2.25 административного регламента, утвержденного распоряжением министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N 15ВР-1814 недействующим, поскольку административный регламент принят уполномоченным органом с соблюдением порядка его опубликования, и положения указанного пункта административного регламента не противоречат федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и охраняемых законом интересов административных истцом не нарушают.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Согласно положениям пунктов "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса.

Пунктом 4 статьи 2 и пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами - нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (части 1 и 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Московской области от 2 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" Правительство Московской области является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией.

Постановлением Правительства Московской области от 25 апреля 2011 года N 365/15 утвержден порядок разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области.

В соответствии с пунктом 4 указанного порядка административные регламенты осуществления государственного контроля (надзора) и административные регламенты предоставления государственных услуг утверждаются распоряжениями центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области.

В силу пункта 13.1(2) Положения о Министерстве имущественных отношений Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 842/27, в Московской области уполномоченным органом по изданию нормативных и иных правовых актов по вопросу распоряжения земельными участками и изменения (установления) вида разрешенного использования земельных участков, обязательных для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления является министерство имущественных отношений Московской области.

Учитывая приведенные выше правовые нормы, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, что правильно было отмечено судами в обжалуемых судебных актах.

При этом судами было принято во внимание, что административный регламент утвержден в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", постановлением Правительства Московской области от 25 апреля 2011 года N 365/15 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области", Законом Московской области N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области", Законом Московской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений", Положением о министерстве имущественных отношений Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 842/27, в связи с чем вывод судебных инстанций о том, что положения пункта 13.2.25 административного регламента не противоречат федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является обоснованным.

Является верным и вывод судебных инстанций об отсутствии противоречий положений оспариваемого пункта 13.2.25 административного регламента земельному законодательству Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности регламентировано главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу положений подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 и подпункта 9 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации без проведения торгов осуществляется продажа или соответственно заключается договор аренды земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов предусмотрены статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1.1 оспариваемого нормативного правового акта, административный регламент регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов" администрацией муниципального района или городского округа Московской области.

Административный регламент устанавливает стандарт предоставления государственной услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур по предоставлению государственной услуги, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг в Московской области, формы контроля за предоставлением государственной услуги, досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) Администрации, должностных лиц, Администрации, работников многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг в Московской области (пункт 1.2 административного регламента).

Оспариваемый пункт 13.2.25 административного регламента в качестве основания для отказа в предоставлении государственной услуги предусматривает отсутствие прав заявителя на объект капитального строительства, расположенный на земельном участке.

В приложении N5 к Административному регламенту представлена форма решения об отказе в предоставлении государственной услуги с разъяснением оснований отказа в предоставлении государственной услуги по пункту 13.2.25- "указать об отсутствии зарегистрированных прав на земельный участок в установленном законом порядке, ввиду чего принятие решения по данному вопросу может затронуть права третьих лиц. Рекомендовать зарегистрировать объект капитального строительства в установленном законом порядке, предварительно обратившись в территориальные органы Росреестра по Московской области".

На основании анализа оспариваемого пункта административного регламента в системной взаимосвязи с нормами земельного законодательства, законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг судами верно отмечено, что оказание государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов" соответствует положениям Земельного кодекса Российской Федерации, и само по себе отсутствие дословного воспроизведения в статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации положений пункта 13.2.25 административного регламента не может свидетельствовать о его противоречии земельному законодательству.

При установленных судебными инстанциями фактических обстоятельствах дела судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций, поскольку такие выводы соответствуют установленным по делу обстоятельствам и основаны на правильном применении закона, подлежащего применению при рассмотрении настоящего дела.

Вопреки доводам кассационной жалобы нарушений судебными инстанциями норм материального или процессуального права не допущено.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административных истцов, изложенную ими при рассмотрении дела в судах нижестоящих инстанций и не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частями 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать им, как и собранным по делу доказательствам, самостоятельную оценку не наделен.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 12 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 апреля 2021 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Бочаровой Л.М, Ворониной И.В, Назиной Т.М. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 июля 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: