Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 июля 2021 г. по делу N 8а-10772/2021[88а-11303/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Евтифеевой О.Э, судей Зиновьевой К.В, Конаревой И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Томска, поданную 7 мая 2021 года, на решение Кировского районного суда города Томска от 24 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 декабря 2020 года

по административному делу N 2а-1091/2020 по административному исковому заявлению Мишкина Виктора Александровича об оспаривании постановления Мэра Города Томска от 6 августа 2019 года N 683 "О предложении о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Евтифеевой О.Э, пояснения представителя Администрации г. Томска Монголиной А.Ю, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя административного истца Криворотовой В.А, возражавшей в удовлетворении кассационной жалобы с учетом доводов, изложенных в возражениях,

УСТАНОВИЛА:

Мишкин В.А. обратился в Кировский районный суд города Томска с административным исковым заявлением об оспаривании постановления Мэра Города Томска от 6 августа 2019 года N 683 "О предложении о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении земельного участка по адресу: "адрес", о возложении обязанности по подготовке в течение 30 дней проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", в части изменения вида территориальной зоны земельного участка по адресу: "адрес" с кадастровым номером "данные изъяты", с зоны Р-1 (зоны городских парков, скверов, бульваров, садов) на зону Ж-3, предназначенную для низкоплотной застройки индивидуальными жилыми домами, и обязанности направить проект на публичные слушания.

В обоснование указано, что 12 апреля 2019 года административный истец обратился в комиссию по землепользованию и застройке Администрации Города Томска с заявлением об изменении территориальной зоны земельного участка по адресу: "адрес", кадастровый номер "данные изъяты" в связи со сложившейся застройкой.

Постановлением от 6 августа 2019 года N 683 предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки отклонено, что считает незаконным. Указывает, что земельный участок не включен в перечень участков для планируемого размещения городских парков, скверов, а также в перечень участков для планируемого размещения объектов высшего и среднего образования, что соответствовало бы регламентам территориальной зоны Р-1, О-З. В 2011 году возможность изменения территориальной зоны поддерживалась, поскольку улица Эуштинская застроена индивидуальными жилыми домами, в непосредственной близости от которых расположено множество вспомогательных, хозяйственных построек, в том числе гаражей. Аналогичное изменение осуществлено органом местного самоуправления в 2012 году в отношении смежного земельного участка. Запрет изменение территориальной зоны в отношении одного земельного участка не установлен. Настаивает, что спорный земельный участок не пригоден для размещения улично-дорожной сети, так как расположен в тупике, непосредственно прилегает к жилому дому административного истца и служит подъездом к нему. Административный истец более десяти лет занимается благоустройством данного земельного участка, проводит мероприятия по сохранению природного ландшафта.

Решением Кировского районного суда города Томска от 24 июля 2020 года (с учетом исправления описки определением Кировского районного суда города Томска от 12 февраля 2021 года) административный иск удовлетворен частично. Признано незаконным постановление от 6 августа 2019 г. N 683 о предложении внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении земельного участка по адресу: "адрес". На Мэра Города Томска возложена обязанность в течение 30 дней подготовить проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", а именно об изменении вида территориальной зоны земельного участка по "адрес", кадастровый номер "данные изъяты", с Р-1 на Ж-3, предназначенную для низкоплотной застройки индивидуальными жилыми домами. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 декабря 2020 года решение Кировского районного суда города Томска от 24 июля 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрацией Города Томска ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных актов, как принятых с нарушением норм материального и процессуального права. Указывают, что ссылка суда апелляционной инстанции на утрату юридической силы пункта 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации сама по себе не свидетельствует о незаконности всех пунктов постановления Администрации Города Томска от 6 августа 2019 года N 683 и не требует его отмены в полном объеме. Указывают, что суд апелляционной инстанции не учел довод административного ответчика о нарушении функционального зонирования Генерального плана муниципального образования "Город Томск". Выражают несогласие с выводом суда о том, что при вынесении оспариваемого постановления не принят во внимание существующий порядок землепользования. Считают необоснованным вывод суда апелляционной инстанции о том, что орган местного самоуправления наделен правом изменения такого зонирования в целях достижения в градостроительной деятельности баланса публичного и частного интересов. А также судом апелляционной инстанции не учтен довод административного ответчика о нарушении правового режима зоны охраны объектов культурного наследия ЗОЛ 1-6.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав представителя административного ответчика, представителя административного истца, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, представленных Мишкиным В.А, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами при рассмотрении дела.

Судами установлено, что с 2008 года Мишкину В.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "адрес", площадью 1050 кв.м, отнесенный к категории земель населенных пунктов, для которого установлен вид разрешенного использования: для эксплуатации индивидуального жилого дома, а также жилой дом, расположенный на указанном участке.

Земельный участок по "адрес" с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 966 кв.м, является смежным с земельным участком, принадлежащем Мишкину В.А. Ранее, на основании договора аренды N ТО-21-20161 о 31 июля 2013 года земельный участок был предоставлен Мишкину В.А. в аренду на срок до 23 мая 2018 года для размещения временного (некапитального) объекта - благоустройства, установки малых архитектурных форм. Срок договора истек, в его продлении либо заключении договора на новый срок отказано.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденным решением Думы г. Томска от 27 ноября 2007 N 687, земельный участок "данные изъяты" расположен в территориальной зоне Р-1 (зона городских парков, скверов, бульваров, садов).

12 апреля 2019 года Мишкин В.А. обратился в комиссию по землепользованию и застройке администрации города Томска с заявлением об изменении вида территориальной зоны указанного земельного участка с зоны Р-1 на зону Ж-3, предназначенную для низкоплотной застройки индивидуальными жилыми домами, в связи со сложившейся застройкой.

24 мая 2019 года комиссией, образованной постановлением Мэра Города Томска от 29 февраля 2008 года N 125, принято решение о даче Мэру Города Томска рекомендации не направлять проект на публичные слушания (протокол N 11).

Постановлением Мэра Города Томска от 6 августа 2019 года N 683 предложение Мишкина В.А. об изменении вида территориальной зоны земельного участка отклонено. В качестве основания данного решения указано, что в соответствии с чертежом функционального зонирования Генерального плана муниципального образования "Город Томск", утвержденного решением Думы Города Томска от 27 ноября 2007 года N 687, и проектом планировки территории "Московский тракт" в г. Томске, утвержденным постановлением администрации Города Томска от 12 января 2012 года N 10-з, часть земельного участка предназначена для размещения улично-дорожной сети, земельный участок расположен в рекреационной функциональной зоне и в границах охранной зоны объектов культурного наследия ЗОЛ 1-6, режимом использования и градостроительным регламентом которой запрещается новое строительство, за исключением специальных мероприятий, направленных на сохранение и регенерацию природного ландшафта и историко -градостроительной среды; указано также, что в соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установление территориальной зоны применительно к одному земельному участку, как правило, не допускается.

Оценивая доводы административного истца и представленные доказательства, суд первой инстанции, пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований, признав незаконным постановление от 6 августа 2019 года N 683 "О предложении внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" в отношении земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", указав, что при вынесении постановления не приняты во внимание существующий порядок землепользования и сложившаяся планировка территории по "адрес". Граница территориальной зоны Р-1 охватывает территорию не только земельного участка по "адрес", но и территории земельных участков, расположенных в той же линии - с кадастровыми номерами "данные изъяты" ("адрес"), "данные изъяты", в границах которых расположены индивидуальные жилые дома. При этом видом разрешенного использования земельного участка по "адрес", является эксплуатация индивидуального жилого дома.

Судебная коллегия проверяя законность решения в апелляционном порядке, согласилась с выводами суда первой инстанции, признав правильными выводы суда о том, что административным ответчиком не приняты во внимание существующий порядок землепользования и сложившаяся планировка территории по "адрес", указано также, что отсутствуют основания считать, что административным истцом планируется осуществление деятельности, подпадающей под ограничения, установленные Постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 года N 226а "Об утверждении границ зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель градостроительных регламентов в границах данных зон охраны.

Вместе с тем судами при разрешении требований не принято во внимание следующее.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Так, согласно части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: 1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; 2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

В силу части 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат, в частности, схему границ территорий объектов культурного наследия (пункт 5 части 4 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации); схему границ зон с особыми условиями использования территории (пункт 6 части 4 статьи 42).

При этом, следует принять во внимание, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

В силу требований части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования.

Как следует из оспариваемого постановления, основанием для отклонения предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск" послужило в частности несоответствие предложенных изменений функциональному зонированию Генерального плана муниципального образования Город Томск, утвержденного решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 года N 687, и проекту планировки территории "Московский тракт", утвержденному постановлением администрации города Томска от 12 января 2012 года N 10-з, однако указанные обстоятельства не были установлены и не являлись предметом судебной проверки и оценки при разрешении заявленных требований, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, предполагающие первичность генерального плана, применены неправильно.

Судами не установлены также обстоятельства, связанные с определением режима использования и градостроительные регламенты установленной постановлением Администрации Тоской области от 14 июня 2012 года N 226а "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны". Несоответствие предложенных изменений режиму использования установленной зоны (ЗОЛ 1-6) являлось основанием для отклонения предложения, однако не получили судебной оценки в ходе рассмотрения дела. При этом не могут быть признаны обоснованными выводы суда о том, что административным истцом не планируется осуществление деятельности, подпадающей под ограничения, установленные для зоны охраны объектов культурного наследия, поскольку, как следует из материалов дела и не оспаривалось в ходе рассмотрения дела, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "адрес" не находится в собственности Мишкина В.А, права пользования земельным участком не оформлены.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, поскольку нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения судами применены неправильно, обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, судами не установлены и не получили оценки, что повлекло неправильные выводы суда и является основанием для отмены судебных актов и направления административного дела на новое рассмотрение, поскольку допущенные нарушения не могут быть восполнены судом кассационной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кировского районного суда города Томска от 24 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 декабря 2020 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 9 июля 2021 года.

Председательствующий

Судьи