Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 мая 2021 г. по делу N 8а-7201/2021[88а-7335/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Никулиной И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Крылова Андрея Юрьевича, поданную через суд первой инстанции 11 марта 2021 г, на решение Алтайского краевого суда от 29 июля 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 ноября 2020 г, по административному делу N 3а-458/2020 по административному исковому заявлению Крылова Андрея Юрьевича о признании недействующим Указа Губернатора Алтайского края от 31 марта 2020 г. N 44 "Об отдельных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19".

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения представителя Крылова А.Ю. - Пахомова И.А, представителя Губернатора Алтайского края Сычевой Ю.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самохиной М.В, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

31 марта 2020 г. Губернатором Алтайского края принят Указ N 44 "Об отдельных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19" (далее также - Указ N 44), который опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.parvo.gov.ru).

Пунктом 1 Указа N 44 в редакции Указа Губернатора Алтайского края от 10 июля 2020 г. N 108 запрещено временно на территории Алтайского края проведение физкультурных, спортивных мероприятий, а также оказание таких услуг с очным присутствием граждан, за исключением:

занятий физической культурой и спортом на открытом воздухе (без использования уличных тренажеров) при условии совместных занятий не более 2 человек или с членами семьи, с соблюдением дистанции до других граждан не менее 5 м, на открытых спортивных сооружениях (за исключением плавательных бассейнов);

занятий физической культурой и спортом граждан в физкультурно-спортивных организациях, осуществляющих тренировочную деятельность на открытых спортивных сооружениях (за исключением плавательных бассейнов) в составе групп не более 15 человек под руководством тренера (тренеров), при условии соблюдения дистанции между гражданами не менее 5 м;

занятий спортсменов, входящих в состав спортивных сборных команд Алтайского края, спортсменов, проходящих спортивную подготовку в группах спортивного совершенствования, группах высшего спортивного мастерства, в том числе на объектах спорта (с учетом особенностей, установленных приложением к настоящему указу).

Крылов А.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Указа N 44 в указанной редакции, действующей на момент рассмотрения административного дела судом.

В обоснование требований указал, что из положений ст. 81 Устава Алтайского края следует, что административный ответчик не наделен полномочиями на издание оспариваемого Указа. Запрет на занятие спортом и физкультурой, на деятельность спортивных залов, по мнению административного истца, не соразмерны целям сдерживания распространения вируса COVID-19 и предотвращения чрезвычайной ситуации. Положения Указа не соответствуют Конституции Российской Федерации и противоречат федеральным законам.

Решением Алтайского краевого суда от 29 июля 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 ноября 2020 г, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе Крылов А.Ю. ставит вопрос об отмене судебных актов, просит принять по делу новое решение, которым административные исковые требования удовлетворить.

В обоснование жалобы указывает, что судебные акты приняты с нарушением норм материального и процессуального права. Настаивает, что правом издавать спорный Указ наделено Правительство Алтайского края. Указанные судами нормы права не наделяют Губернатора Алтайского края на издание спорного Указа. Вопреки выводам судов Указ нарушает его права, поскольку он лишен возможности заниматься теми видами физической активности и спорта, которыми он ранее занимался и сам для себя выбрал, а именно, посещать спортивный клуб.

На кассационную жалобу Губернатором Алтайского края, прокурором Алтайского края представлены возражения.

По ходатайству Губернатора Алтайского края судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции проведено с использованием систем видеоконференц-связи Алтайского краевого суда.

В судебном заседании представитель Крылова А.Ю. - Пахомов И.А, кассационную жалобу поддержал.

Представитель Губернатора Алтайского края Сычева Ю.В. против удовлетворения кассационной жалобы возражала.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самохина М.В. полагала кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу не подлежащей удовлетворению.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суды пришли к выводу о том, что оспариваемый Указ принят Губернатором Алтайского края в пределах полномочий, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие, опубликования, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными.

Конституция Российской Федерации (статьи 2, 7 и 41) исходит из того, что жизнь и здоровье человека - высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства.

В соответствии пунктами "б, ж, з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ) в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ к чрезвычайной ситуации отнесено, в том числе распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 указанной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. N 66 Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 715 "Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих" дополнен указанием на заболевание коронавирусной инфекцией (2019-nCoV), код заболевания по международной классификации болезней МКБ-10 - В34.2.

Правилами поведения, обязательными для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" установлены обязанности граждан при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (подпункт "а" пункта 3), выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3).

Исходя из положений пунктов "а", "м", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного Федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

При введении режима повышенной готовности должностное лицо, установленное пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предусмотренные пунктом 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ (пункт 4 статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ), в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации (пп. "а" п. 10 ст. 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ).

Согласно статье 6 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Подпунктами 1.1 и 1.2 пункта 1 постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 2 марта 2020 г. N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" постановлено высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV); с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе: определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации (подпункт "а" пункта 2).

18 марта 2020 г. Правительством Алтайского края принято постановление N 120 "О введении режима повышенной готовности для органов управления и сил Алтайской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19".

Губернатор Алтайского края является высшим должностным лицом Алтайского края и по должности председателем Правительства Алтайского края (часть 1 статьи 79 Устава Алтайского края).

Часть 2 статьи 10 Закона Алтайского края от 17 марта 1998 г. N 15-ЗС "О защите населения и территории Алтайского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусматривает, что руководство защитой населения и территорий Алтайского края от чрезвычайных ситуаций осуществляет Губернатор Алтайского края, который несет персональную ответственность за организацию системы защиты населения и территории Алтайского края от чрезвычайных ситуаций.

Согласно разъяснениям, изложенным Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2020 г. N 49-П, выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в ситуациях, связанных с распространением заболеваний, относится по общему правилу к дискреции законодателя, а если такие правовые средства имеют характер мер по ограничению иных прав, то применительно к российской правовой системе - к дискреции федерального законодателя. В то же время отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, притом что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний. Подобное бездействие означало бы устранение государства от исполнения его важнейшей конституционной обязанности, состоящей в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, и, по сути, приводило бы к ее игнорированию в силу сугубо формальной интерпретации конституционного принципа верховенства закона (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), без учета того что интересы защиты жизни и здоровья граждан при определенных обстоятельствах могут преобладать над ценностью сохранения обычного правового режима реализации иных прав и свобод.

Учитывая указанное правовое регулирование, Указ N 44 принят Губернатором Алтайского края в рамках конституционной обязанности по защите жизни и здоровья граждан.

Доводы кассационной жалобы о том, что Губернатор Алтайского края не наделен полномочиями на издание оспариваемого Указа основаны на неправильном толковании норм материального права.

Изложенные в кассационной жалобе доводы о том, что оспариваемый Указ нарушает права административного истца, который лишен возможности заниматься теми видами физической активности и спорта, которыми он ранее занимался и сам для себя выбрал, а именно, посещать спортивный клуб, не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку оспариваемый Указ принят Губернатором Алтайского края в рамках конституционной обязанности по защите жизни и здоровья граждан, установленные в пункте 1 Указа N 44 в оспариваемой редакции ограничения носят временный характер, обусловлены объективной необходимостью оперативного реагирования на беспрецедентную угрозу распространения коронавирусной инфекции, имеют исключительный характер и преследуют конституционно закрепленные цели защиты жизни и здоровья всех лиц, включая административного истца, являются соразмерными.

Иные доводы кассационной жалобы не опровергают выводы судов, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны ошибочном толковании положений законодательства, ввиду чего не могут служить достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены судебных актов в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба Крылова А.Ю. удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Алтайского краевого суда от 29 июля 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 ноября 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 3 июня 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: