Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 г. по делу N 8а-7638/2021[88а-7766/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Никулиной И.А, Евтифеевой О.Э, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Иркутской области, поданную через суд первой инстанции 18 марта 2021 г, на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 29 июня 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 9 декабря 2020 г, по административному делу N 2а-1284/2020 по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, Иркутской области и неопределенного круга лиц к Правительству Иркутской области о признании незаконным бездействия в области охраны окружающей среды, обязании устранить допущенные нарушения, Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Братский межрайонный природоохранный прокурор в интересах Российской Федерации, Иркутской области и неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству Иркутской области, в котором просил:

признать незаконным бездействие Правительства Иркутской области по неопределению уполномоченного государственного органа на реализацию функций по выявлению, оценке и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области;

обязать Правительство Иркутской области определить уполномоченный государственный орган на реализацию функций по выявлению, оценке и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области;

обязать Правительство Иркутской области обеспечить нормативное регулирование принятия расходных обязательств, а также порядка их реализации, в отношении полномочий Иркутской области по выявлению, оценке и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде;

признать незаконным бездействие Правительства Иркутской области в неопределении порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом исполнительной власти Иркутской области;

обязать Правительство Иркутской области определить порядок реализации функций по выявлению, оценке, организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом исполнительной власти Иркутской области.

В обоснование заявленных требований указал, что по результатам проверки Братской межрайонной природоохранной прокуратурой исполнения министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области, органами местного самоуправления требований законодательства об охране окружающей среды при ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде установлено, что предусмотренные статьями 80.1, 80.2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" полномочия по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации накопленного экологического вреда на территории Иркутской области органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления не реализуются.

Правительством Иркутской области, как высшим исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации, не обеспечено правовое регулирование вопросов ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области, не определен уполномоченный на то орган исполнительной власти, осуществляющий названные полномочия и не разработан нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации указанных полномочий на местном и региональном уровне. Полагает, что отсутствие специально уполномоченного органа исполнительной власти Иркутской области влечет неорганизованность осуществления административно-управленческих процессов по реализации предусмотренных федеральным законодателем функций по выявлению, оценке и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области, вследствие чего способствует бездействию в решении вышеуказанных вопросов как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на местном уровне. Факт непринятия нормативного правового акта, регулирующего реализацию функций по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области, создает правовой пробел и делает невозможным решение вопроса о своевременном включении выявленных объектов накопленного вреда окружающей среде в реестр таких объектов. В результате необходимые процедуры по категорированию таких объектов и определению приоритетных не проводятся, что препятствует надлежащей реализации государственной политики в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в Российской Федерации, нарушает права Российской Федерации, Иркутской области, а также интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 29 июня 2020 г. с учетом определения Кировского районного суда г. Иркутска об исправлении описки в решении суда от 25 августа 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 9 декабря 2020 г, административные исковые требования удовлетворены, постановлено:

Признать незаконным бездействие Правительства Иркутской области по неопределению уполномоченного государственного органа на реализацию функций по выявлению, оценке и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области;

Обязать Правительство Иркутской области в срок до 31 декабря 2020 г. определить уполномоченный государственный орган на реализацию функций по выявлению, оценке и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области;

Обязать Правительство Иркутской области в срок до 31 декабря 2020 г. обеспечить нормативное регулирование принятия расходных обязательств, а также порядка их реализации, в отношении полномочий Иркутской области по выявлению, оценке и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде;

Признать незаконным бездействие Правительства Иркутской области в неопределении порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом исполнительной власти Иркутской области;

Обязать Правительство Иркутской области в срок до 31 декабря 2020 г. определить порядок реализации функций по выявлению, оценке, организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом исполнительной власти Иркутской области.

В кассационной жалобе Правительство Иркутской области ставит вопрос об отмене судебных актов, просит принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований отказать.

На кассационную жалобу Братским межрайонным природоохранным прокурором представлены возражения.

По ходатайству Правительства Иркутской области судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции проведено с использованием систем видеоконференц-связи Кировского районного суда г. Иркутска.

Вместе с тем Правительство Иркутской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, своего представителя для участия в судебном заседании не направило, представило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя Правительства Иркутской области.

В судебном заседании прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В. против удовлетворения кассационной жалобы возражала.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что на территории Иркутской области отсутствуют закрепленные за органами исполнительной власти функции по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области, а также какой-либо нормативный правовой акт, регламентирующий правоотношения в сфере обращения с отходами производства и потребления при ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде. Кроме того, в Иркутской области не обеспечено нормативное регулирование принятия расходных обязательств, а также порядка их реализации, в отношении полномочий Иркутской области по выявлению, оценке и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде. Отсутствие определенного уполномоченного государственного органа на реализацию функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Иркутской области, нормативного регулирования принятия расходных обязательств, а также порядка их реализации, в отношении полномочий Иркутской области по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом исполнительной власти Иркутской области делает невозможным решение вопроса о своевременном включении выявленных объектов накопленного вреда окружающей среде в реестр таких объектов, что исключает проведение необходимых процедур по категорированию таких объектов и определению приоритетных объектов, подлежащих ликвидации в первоочередном порядке, а также препятствует надлежащей реализации государственной политики в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в Российской Федерации.

Неисполнение Правительством Иркутской области норм федерального законодательства нарушает права Российской Федерации, Иркутской области, а также интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Судебная коллегия апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласилась, полагая их обоснованными.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

Статьей 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

В соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также - Федеральный закон "Об охране окружающей среды") накопленный вред окружающей среде - вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме; объекты накопленного вреда окружающей среде - территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Ликвидация накопленного вреда окружающей среде урегулирована главой ХIV.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Пунктом 1 статьи 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено, что ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

В ч. 2 ст. 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" указано, что организацию работ по ликвидации накопленного вреда вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды.

Порядок включения объектов накопленного вреда в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде определен Правилами ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. N 445.

Правила организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 г. N 542.

Федеральным законом обязанность принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок выявления, оценки и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, на органы субъектов Российской Федерации не возложена.

Доводы административного искового заявления о целесообразности принятия административным ответчиком нормативного правового акта в указанной сфере не могут свидетельствовать о незаконном бездействии Правительства Иркутской области.

В соответствии с Уставом Иркутской области (статья 9), Законом Иркутской области от 11 мая 2010 г. N 30-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области" (статья 5) Правительство Иркутской области является постоянно действующим высшим исполнительным органам государственной власти Иркутской области, входящим в систему органов государственной власти Иркутской области.

Согласно части 2 статьи 64, пункту 1 части 1 статьи 65 Устава Иркутской области, части 2 статьи 1, пункту 1 части 1 статьи 4 Закона Иркутской области от 18 ноября 2009 г. N 82/48-оз "О Правительстве Иркутской области" Правительство Иркутской области возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Иркутской области, обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, Устава Иркутской области, законов Иркутской области, иных правовых актов Иркутской области на всей территории Иркутской области; организует функционирование системы исполнительных органов государственной власти Иркутской области.

В силу части 1 статьи 69 Устава Иркутской области министерства и иные исполнительные органы государственной власти Иркутской области могут формироваться в целях осуществления отраслевого, межотраслевого, территориального и иного управления.

Законом Иркутской области от 11 июня 2008 г. N 23-оз "Об отдельных вопросах охраны окружающей среды в Иркутской области" определены полномочия органов государственной власти области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В соответствии со статьей 4 указанного закона к полномочиям Правительства Иркутской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относятся, в том числе участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории области (п. 1), участие в реализации федеральной политики в сфере экологического развития Российской Федерации на территории области (п. 2), организация разработки и реализации государственных программ области и ведомственных целевых программ в сфере охраны окружающей среды (п. 3); иные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством (п. 14).

Из системного толкования положений Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует, что решение вопросов выявления, оценки объектов накопленного вреда окружающей среде и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде является составной частью охраны окружающей среды.

Учитывая указанное правовое регулирование, Правительство Иркутской области, являясь высшим исполнительным органам государственной власти Иркутской области, вправе как самостоятельно осуществлять полномочия по решению вопросов выявления, оценки объектов накопленного вреда окружающей среде и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, так и возложить указанные функции на отраслевой исполнительный орган государственной власти Иркутской области. При этом определение способа реализации своих полномочий относится к исключительной компетенции Правительства Иркутской области. Нормативные правовые акты, обязывающие закреплять выявление, оценку объектов накопленного вреда окружающей среде и ликвидацию объектов накопленного экологического вреда за отраслевым органом, отсутствуют.

Отраслевым органом в области охраны окружающей среды на территории Иркутской области является министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области, которое в соответствии с пп. 1 п. 6 Положения, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 29 декабря 2009 г. N 392/171-пп "О министерстве природных ресурсов и экологии Иркутской области" осуществляет обеспечение охраны окружающей среды. Таким образом, министерство наделено полномочиями по осуществлению функций в сфере выявления, оценки объектов накопленного вреда окружающей среде и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления является бюджет.

Деятельность органов государственной власти Иркутской области по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов составляет содержание бюджетного процесса, регламентированного нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Иркутской области от 23 июля 2008 г. N 55-оз "О бюджетном процесса Иркутской области".

Согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В силу статьи 6 Законом Иркутской области от 11 июня 2008 г. N 23-оз "Об отдельных вопросах охраны окружающей среды в Иркутской области" финансовое обеспечение осуществления органами государственной власти области полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, осуществляется за счет средств областного бюджета.

Соответственно, расходные обязательства Иркутской области по вопросу выявления, оценки объектов накопленного вреда окружающей среде и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде подлежат исполнению за счет бюджетных средств наряду с другими бюджетными обязательствами.

Административный истец фактически просит обязать Правительство Иркутской области принять нормативные правовые акты, что не входит в компетенцию органов судебной власти. Обратное означает вмешательство в осуществление органом исполнительной власти своих полномочий по принятию нормативных правовых актов, что прямо противоречит положениям ст. 10 Конституции Российской Федерации.

При таких данных оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований не имелось.

Учитывая, что судами допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, которая привела к принятию неправильных судебных актов, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым судебные акты отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований Братского межрайонного природоохранного прокурора отказать.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кировского районного суда г. Иркутска от 29 июня 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 9 декабря 2020 г. отменить, принять по делу новое решение. В удовлетворении административных исковых требований Братского межрайонного природоохранного прокурора отказать.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10 июня 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: